对中国古代帝制变迁的一点思考

贡太雷


“如果有人绝对地提问哪一种才是最好的政府，那他就提出了一个既无法解答又无法确定的问题了。”中国历来有“封建”与“郡县”之辩，笔者对此的想法是：大多此类辩论采用“倒回去”的思路，而且总爱用把国家方式的好坏归诸于道德、人心、世道之类精神因素，而对社会其他因素的作用轻忽，极有“完全德化”之势的思维方式。正如钱穆先生曾说过：“只研究治道，不研究政体”。
历史是动态发展的无法用确定的时段予以静态的划分。中国政制由“质胜于文”到“文胜于质”，达到“文明”一途，实应归于西周的创制，那里政治显然有浓厚的贵族色彩，而且“共主”名义下的地方分权体制，“部族民主”和联邦“共和”的成分也隐约可见，此与秦以后一统的君主“独制”泾渭分明，可谓“天下一大变局”。这一变革始于春秋战国，成于秦皇统一，而且西汉文、景、武三帝“严诸侯禁制”稳固，历三、四百年，从此政制由分割之封建而归于统一之郡县政体则由贵族之分权而改为君主之专制，从行政层面上即贵族政治转至官僚政治。（即君主“独制”，地方集权于中央（郡县）以及官僚任免而不得世袭三位一体的政治形成）意味着中国“封建时代”的完结。
整个帝制时代（秦—清）2000年来，政体结构发生诸多变化，但在黄仁宇先生从“大历史”着眼来看的历代帝国集权体制的致命弊端是结构性的“中间缺失”—上面，大而无当的文官集团；下面是成于上万的农民，其组织以纯朴雷同为主，大而无当……上下的联系，倚靠科举制度，而科举造就的“成千上万”的官僚既不能公开坚持本身利益，也不便维护地方利益，只好用非经济非法制的名义去维持组织上的逻辑，不能承担起“中层”的作用，结果就出现“没有一个中间的经济机构”无法“从数目字上管理”。对于官僚管理公众的府县级机构却简陋而且人员稀少，居中的省、道、路只是代理性质无实质管理事务，这种管理的深度和广度违反政治管理常识。总之这种“中间缺失”不仅是无“中间阶级”存在，更无任何“公共空间”—除了垂直型权力系统外，没有任何横向的实行制衡的社会团体和组织。可谓“有经无纬”，最终“纬”就只有精神的、道德的等无法与暴力对抗的东西填充，这也为以后的暴政和暴乱埋下了种子。
在中国许多世纪中（直到19世纪末与西方相遇为止），适应性变迁和边际性变迁（反叛和王朝变迁）构成了变迁的主要类型，而且有趣的是，所有边际类型的变迁不是消失在适应性变迁之中，就是被并入之并整合进政治制度的基本框架。
在中国，导致许多社会变迁和政治变迁的基本因素是统治者的政策，政策的变化，政体面临的各种紧急状态以及统治者处理该状况的方式。统治者们趋于集中集体目标，如军事保障和扩张，某种经济增长等，追求和实现这些目标的费用和在农业经济条件下维持行政体制的费用使社会的经济资源定期发生紧张，其后果往往导致小农的毁灭，扩大地主和军阀的势力和导致对商人的盘剥，但中国有个例外即真资源压力以及由此造成的资源减少并不如伊朗拜占庭和其他古代帝国那样尖锐，大致可以有以下因素：
一、正如大家所知，技术发展的较低水平不但限制了物质资源和政治支持的需要，而且还限制了统治者政治活动和行政活动的范围。于是，地方自治和大众的政治服从被加以强调；为完成各级政府和半政府的任务而依靠文士和绅士成为关键。确实这些并不足以总是强大到抑制统治者和阻止其制订过于“奢侈的”政策。但它保证了在对奢侈政策反叛性反应后，以现存社会群体和制度框架为基础重组国家的可能性，为此，该因素阻止了帝国框架的根本转变甚至毁灭，此外，与此相关“外交政策优先”在中国比任何在此研究的社会都更微弱；外部紧急状态和军事紧急状态虽连续发生，但不象在其它国家那样对政治结构具有同样根本的重要性。
二、对变迁过程负责的主要因素。他们由不同群体或家庭，官僚集团或地方群体的相对力量转变以及他们内部结构的变化发展有关。最重要的是大部门这类群体并未产生较为弹性的官僚制度框架和文士群体难以充分适应的自治目标和自治组织。表现在：第一，潜在的封建化或世袭分权化趋向，大都出现在王朝的后期，此时，持续的繁荣和政府需要日增，能使绅士群体以牺牲农民为代价来扩大自己的土地财产，在某种程度上逃避中央的监控，但在农业社会、水利工程的维持，可国内各部门的联系以及其家庭政治地位又依赖中央，为此，这种趋向在唐以后（公元905年以后）：任何时期未占支配地位。第二，在明朝（公元1368—1644）产生过建立大庄园和减少自由农民的强烈趋向，但在某种程度上为统治者政策抵消，也未导致贵族出现。第三，都市商人和专业群体从未完成独立，虽其相对对立地位出现过且对统治者产生影响，但从未充分自治和政治独立的社会成果，即便都市群体最为强大的宋（公元960—1279）他也被社会结构容纳（即通过扩大渠道，允许这些群体进入绅士，文士阶层和官僚阶层）。第四，行动主义和普遍主义宗教职向与文化取向发展的趋向，这种趋向源于唐代儒教书院和佛教教派（禅宗）的某些特征，如果“封建”趋向的发展超出胚胎阶段，该趋向就能导致更为先赋和较力分化的社会结构的发展，为此，这种趋向不能真正实现。
三、至于反叛、地方官员发展成半自治的军阀。这种变迁都与中华帝国面临的主要内外紧急状态相关。内部为派系发展（始终未成为党派），官僚腐败或者苛捐杂税。外部为外部力量日增，人口对帝国疆界的压力所致，且两者往往相互加强、相互出现，且这样变迁常与适应性变迁密切相关（如宫廷派系阴谋，绅士群体间家族世仇和斗争等）但这类反叛和军事暴乱并非呈现出明显不同水平或新水平的政治表达特征，只是对现有价值的次要解释，并无变革出任何基本的新取向，目的是夺取政府和官僚机构，建立同样模式的新政府。同时，军阀也不倾向于政府结构的完全军事化，相反，他们对为自己，其家庭及派系控制现行政治感兴趣，即使有时帝国肢解儒教传统和制度削弱，但其统一倾向在发展该倾向在某种程度的保持最终的政治理想。这些倾向受儒士鼓励，其“天然”意味着传统的加强。
或许，这才是中国特色，制度史上明显的变迁—主要王朝的变迁—并未导致政治秩序的基本象征和基本制度发生重大转变，这些变迁从未通过各种事件和紧急状态的积累冲破现存制度框架。虽然从制度史上来看，宋以后（尤其元（公元1271—1368），明（公元1368—1644）两王朝中）中国政制呈现出更为专制的特征，但这些后来王朝也同样不得不依赖文士团体和官僚（并非现代意义上的文官），尽管他们贬低个别官僚，就是外来征服性王朝元和清也不得不适应之，至少在原则上接受儒教秩序的基本文化取向和合法性。
反叛和王朝循环仅是细节上的变化，绝没改变社会政治制度与社会其它主要制度领域间基本相互关系的性质，由于条件限制，本文并未对中国帝制时期的文士（绅士）几官僚现象及其重大作用予以论述，如果说帝制时期的贡献就在于绅士文化保留了和科举制这一主要政制的“经线”完善了，那么科层官僚制的“层”这一“纬线”在中国帝制始终未实现，故中国帝制和西方绝非一样，她是一只轮的马车。
（2000年歌乐山下新年随笔）


贡太雷 400031 西南政法大学研究生部04级政治学 gtl9981@sina.com



山东省泰安市人民政府


泰安市节约用水管理办法

政府令第145号

　 《泰安市节约用水管理办法》已经市政府批准，现予公布，自2010年2月1日起施行。



市　 长 　
二O一O年一月七日　






泰安市节约用水管理办法

　 第一章 总 则

　 第一条 为合理开发、有效利用水资源，促进全社会节约用水，保障经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国水法》、《山东省节约

用水办法》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

　 第二条 各级政府应当加强对节水工作的领导，把节约用水纳入国民经济和社会发展计划，加大节水投入，建立实行节约用水责任制。

　 第三条 市、县（市、区）水行政主管部门负责本行政区域节水的统一管理和监督，其所属的节约用水办公室负责具体的节水管理工作，

指导城市节水管理机构做好城市节水工作。

　 发展改革、经贸、建设、财政、物价、供水等部门单位应当按照职责分工，做好节水有关管理工作。

　 第四条 开发利用水资源应按照优先利用地表水、限制开采地下水、积极引用客水、鼓励回用再生水和综合利用微咸水、矿坑水等劣质水

的原则，对水资源实行统一调度、优化配置。

　 第五条 任何单位和个人必须履行节水义务，并有权对违反节水规定的行为进行举报。

　 市、县（市、区）水行政主管部门应设立并向社会公布举报电话。

　 第二章 计划和定额用水

　 第六条 　用水实行定额管理制度。

　 市水行政主管部门会同市经贸、建设等部门制定工业、服务业单位产值用水定额标准，会同市建设等部门制定城市居民生活用水定额标准

，报市政府批准后执行。

　 第七条 　用水实行计划管理制度。

　 工业、服务业单位的用水年度计划根据定额标准与年度总产值（或销售收入）直接核定，居民家庭生活用水年度计划按定额标准与家庭人

口直接核定，不再由有关部门下达具体的计划。

　 第八条　 用水单位和个人应按照有关规定安装量水计量设施。实行公共供水的城乡居民住宅应分户安装量水计量设施。

　 引用大中型水库、河流、湖泊水的，应当安装符合国家标准的取水计量设施；城市市区取用地下水的，安装使用远程监控计量设施；农业

灌溉取用地下水的，推广使用智能卡计量技术。

　 用水单位和个人未按规定装置量水计量设施或者未及时更换已损坏的量水计量设施的，按照设计最大取水能力或者取水设备额定流量24小

时运行计算其用水量。

　 第九条 用水实行超计划累进加价制度。

　 使用城市公共供水的单位和个人超过年度用水计划的，按照超计划累进加价标准缴纳水费；使用自备水源的单位和个人超过年度用水计划

的，按照超计划累进加价标准缴纳水资源费。具体标准由物价部门制定。

　 第十条 　超计划加价收费分别按照水费、水资源费征收渠道进行征收。超计划加价水费的50%上缴财政，其余留自来水公司；超计划加价

征收的水资源费全额上缴财政。

　 第十一条　 市、县（市、区）水行政主管部门应按照优先保证城乡居民生活用水，合理调配农业、工业、生态用水的原则，制定供水水源

应急调度预案。发生重大旱情等情况的，按照应急调度预案确定的措施进行供水，可以调减年度用水计划，限制生产取水、用水，旱情特别重

大时，还可再限制生活取水、用水。

　 第三章 节水措施

　 第十二条　 经贸、科技及有关部门应采取措施，扶持节水技术、设备和产品的研究开发、推广利用，对重点节水技术研究开发项目应优先

列入技术创新计划和科技攻关计划。

　 鼓励扶持农业旱作技术和农作物抗旱新品种的研究和推广，推动节水型农业的发展。

　 第十三条　 用水单位和个人应采用节水型工艺、设备和产品。禁止生产、销售和使用国家、省明令淘汰的高耗水工艺、设备和产品。

　 已安装使用国家和省明令淘汰的高耗水工艺、设备和产品的，自本办法实施起两至三年内完成设备更换或节水技术改造，设备更换或节水

技术改造计划报告水利、经贸、建设等部门。

　 第十四条　 在确定城市发展规模、重大建设项目布局、产业结构调整及城市建设时应充分考虑当地的水资源承载能力。

　 新建、改建、扩建建设项目应当依法建设相应的节水设施，提高水的综合利用水平。节水设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投

入使用。

　 第十五条　 规划建筑面积或日用水量超过规定规模的建设项目，应当配套建设中水设施，项目竣工验收时水行政主管部门参加中水设施的

验收。

　 已建成的中水设施和其他节水设施应保持正常运转，安全使用。因检修等原因需停止使用的，应提前说明理由。

　 第十六条 工业用水应采用先进的技术、工艺和设备，增加水循环次数，提高水的重复利用率。

　 饮料和其他以水为主要原料的生产企业应对生产后的尾水进行回收利用，不得直接排放。饮用水生产企业的产水率不得低于有关部门制定

的原料水比率。

　 第十七条　 经营洗浴、游泳、水上娱乐业和洗车业的单位和个人，必须采取节水措施，并对排放水进行综合利用。

　 城市绿化应优先选用耐旱型树木、花草。园林绿化、环境卫生、洗车业、建筑业应优先使用劣质水、中水和其他再生水。

　 各级应加大灌区改造力度，大力推行渠道防渗、低压管灌、喷灌、微灌等节水灌溉技术。

　 第十八条　 城乡公共供水单位应加强对供水管网的维护，定期进行管网查漏，及时维修和改造，城市公共供水管网漏失率不得高于国家规

定的标准。城市公共供水管网覆盖范围内，严格限制新建自备水源，按照计划依法逐步封闭已有自备水源。

　 自备水源的单位应采取有效措施，降低供水管网漏失率，保持取水与用水的基本平衡。

　 第四章 奖励和处罚

　 第十九条　 市、县（市、区）应当将一定比例的水资源费、超计划累进加价收取的水费，专项用于节水技术研究、开发、推广和节水设施

建设、节水管理及奖励等。

　 第二十条　 违反本办法规定，分别由水行政主管部门、建设行政主管部门依照《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理

条例》和《山东省节约用水办法》等法律法规，给予处理处罚。

　 第二十一条　 水行政主管部门和有关部门工作人员，在履行职责过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者有关机关依

法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　 第五章 附 则

　 第二十二条　 泰安市城市市区内的节水工作遵守《泰安市城市节约用水管理办法》（市政府第127号令），其有关制度与本办法不一致的

，按本办法规定执行。

　 第二十三条　 本办法自2010年2月1日起施行。