北京市人民政府


京政发[1999]31号



北京市人民政府关于印发北京市政府投资建设项目管理暂行规定的通知




各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构：
现将《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。


北京市人民政府
一九九九年十月九日



北京市政府投资建设项目管理暂行规定


第一章 总则

　　第一条　根据《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）要求，为加强对政府投资建设项目的管理，规范投资建设程序，强化投资责任制和风险约束机制，保证建设工程质量，提高投资效益，特制定本规定。
第二条 本规定中的政府投资建设项目，是指使用市财政预算内用于固定资产投资资金和土地批租收入用于固定资产投资的部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的借款资金的项目。
第三条　凡按照国家有关法律、法规和政策规定，属于本市审批管理权限范围内的，全额使用政府投资的建设项目以及政府参与投资并出资 500万元以上（含 500万元）的建设项目，均按本规定管理。
第四条　政府投资建设项目的主要范围：为社会发展服务、不以赢利为目的、难以直接回收投资的公益性项目；具有垄断性或者建设周期长、投资大而收益低的基础设施和部分基础产业项目；对本市经济发展有重大作用的支柱产业和高新技术产业等竞争性项目。
第五条　北京市计划委员会（简称市计委）是本市政府投资建设项目管理的主管部门；北京市财政局（简称市财政局）对本市政府投资建设项目的财务活动实施财政财务管理和监督。
第六条　政府投资建设项目要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序。建设程序主要包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、建设工程规划许可证、开工报告和竣工验收等。严禁在计划外挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。
第七条　对于根据《中华人民共和国公司法》的规定，经批准以有限责任公司（包括国有独资公司）或股份有限公司形式组建项目法人的政府投资建设项目，其政府投资以国家资本金的形式注入项目法人公司，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。
第八条　依据《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，政府投资建设项目的勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购均实行招投标制度。招标应实行公开招标，确需采取邀请招标形式的，须经市计委、市财政局审批。
第九条　政府投资建设项目必须实行合同管理制。其设计、施工、采购和工程监理要依法订立合同，各类合同必须有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。


第二章　项目的确定
第十条　政府投资建设项目由建设单位编制项目建议书，按规定权限和程序，报市计委审批。其中，对于城市基础设施项目使用政府投资2亿元以上的，其它项目使用政府投资5000万元以上的，市计委须先报市政府。
第十一条　建设单位依据项目建议书批复编制可行性研究报告，按规定权限和程序，报市计委审批。可行性研究报告中必须详细列明所有单项工程的建设规模、建设内容、建设标准和估算投资，并附经审定的项目总平面图。对于项目建议书批复中规定须实行项目法人责任制的项目，要提出项目法人的组建方案。
第十二条　对政府投资建设项目的可行性研究报告及重大项目的项目建议书，市计委应组织有关专家或者委托具有相应资质的中介机构，进行评估论证。
第十三条　可行性研究报告已批准的政府投资建设项目，由市计委列入本市固定资产投资项目储备库。


第三章　项目规划设计

第十四条　列入本市固定资产投资项目储备库的政府投资建设项目，由建设单位或者其委托的中介机构，按照可行性研究报告批复的估算投资、建设规模、建设内容和建设标准编制设计招标文件，经市计委、市财政局核准后，组织向社会公开招标或者邀请招标。投标的设计单位要严格按照招标文件编制规划设计方案、初步设计。
第十五条　建设单位组织投标设计方案评审，并提出中标单位建议，由市计委组织有关部门或者委托中介机构对项目概算投资进行审核确定后，由建设单位发出设计方案中标通知书，并签定《设计合同》，报市计委、市财政局备案。
第十六条　政府投资建设项目设计包括规划设计方案、初步设计、施工图三个阶段。中标的设计方案，要按有关规定，报市规划设计主管部门批准。市计委、市财政局要参加市规划设计主管部门对项目初步设计的评审会。凡因规划设计需要，导致项目扩大规模、增加内容、提高标准的，其投资增加额不得超过已批准投资的3％，其建筑面积增加额不得超过已批准面积的5％。超过上述限额的建设项目，须重新编制可行性研究报告，报市计委审批。


第四章　年度投资计划

第十七条　市计委根据本市城市建设和经济社会发展需要，对政府投资进行综合平衡，安排年度投资计划。凡申请从预备项目转为正式项目并安排年度投资计划的建设项目，应具备下列条件：
（一）使用市政府投资500万元以上（含500万元）项目，并已列入固定资产投资项目储备库的；
（二）初步设计已经市规划设计主管部门批准的；
（三）项目概算投资已经市计委审核同意的；
（四）除政府投资外，其他投资已经基本落实。
第十八条　年度投资计划要落实到单项工程。前期费、建设单位管理费、土地征用及迁移补偿等费用计划，要列出用款明细。
第十九条　市财政局根据年度投资计划，下达基本建设预算支出指标、拨付资金，并对其财务活动实施财政财务管理和监督。


第五章　施工、监理、采购和竣工验收

第二十条　政府投资建设项目由建设单位或者其委托中介机构按照有关规定编制施工招标标底，经市计委、市财政局审核同意后，按照市政府关于工程建设招投标管理的有关规定，向社会公开招标或者邀请招标，确定施工单位。
第二十一条　采取向社会公开招标的政府投资建设项目，由建设单位组建评标小组对投标施工企业进行评审，确定中标施工单位。中标价格原则上最高不得超过标底价格的5％。采取邀请招标的政府投资建设项目，由市计委、市财政局参与对投标施工企业评审，并商建设单位共同确定中标施工单位。
第二十二条　中标施工单位与建设单位签订的《施工承包合同》，应报市计委、市财政局备案。在施工过程中，除遇不可抗力外，原则上不允许调整合同金额。
第二十三条　中标施工单位签订《施工承包合同》后，严禁转包和违法分包。总承包单位进行合同分包，必须按《施工承包合同》约定或者经市计委、市财政局和市建设主管部门认可，但项目主体结构不得分包。分包单位不得将其承包的工程实行再分包。
第二十四条　严格控制在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议提高建设标准、增加建设内容等。因技术、水文地质等原因必须进行设计变更的，由设计单位填写设计变更单，并经工程监理、建设单位、施工单位签署意见后，报市计委审批。
凡未经市计委批准，擅自修改设计图纸，施工单位擅自违规施工的，其增加的投资，由施工单位自行承担。该违规施工单位两年内不得参与本市政府投资建设项目施工投标，并追究各相关负责人的责任。
第二十五条　施工单位要严格按照设计图纸和施工标准、规范进行施工。在施工组织设计中要有保证工程质量的措施，努力推广使用有利于提高工程质量的先进技术和施工手段，建立健全现场质量自检体系。
第二十六条　政府投资建设项目必须由具备相应资质的监理单位进行监理。在工程监理招投标过程中，市属各专业施工企业所属监理公司，不得参与本单位承担施工项目的投标。建设单位与监理单位签定的《监理合同》，要报市计委、市财政局备案。
第二十七条　中标监理单位按照《监理合同》，全面负责建设项目质量的监督管理，检验建筑材料的质量，监督建设资金的合理使用，督促按计划落实工程进度，协调设计与施工单位间的关系，监督项目的违法违纪行为，发现问题要及时报告有关主管部门，并提出处理意见。政府投资建设项目的监理单位应于每月5日之前向市计委、市财政局报送《项目监理月报》。
第二十八条　政府投资建设项目采购单价超过5万元或者总额超过100万元的材料设备，要参照《北京市政府采购办法》采取招投标方式进行。向社会公开招标的采购活动，由建设单位组织；专用设备、异型材料等不宜公开招标采购的，建设单位要邀请市计委、市财政局或者由其委托的中介机构参与采购。建设单位与中标单位签订的《采购合同》，报市计委、市财政局备案。
第二十九条　政府投资建设项目建成后，必须按国家有关规定进行严格的竣工验收，由验收人员签字负责。工程验收合格后，方可交付使用，其中涉及公共安全的工程须验收合格并申领使用许可证后，方可交付使用。
第三十条　政府投资建设项目竣工验收后，建设单位要编制竣工决算，报市计委、市财政局审批，并按批准的资产价值办理资产交付手续。
第六章　其他规定

第三十一条　政府投资建设项目的前期费以及监理费等，由市计委在年度固定资产投资计划中安排，市财政局按照计划拨付资金。
第三十二条　加强项目档案的管理工作。凡政府投资建设项目都要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立健全有关档案。从项目规划到工程竣工、验收等各环节的文件资料，都要严格按照规定收集、整理、归档。项目档案管理单位和档案人员必须严格履行职责。
第三十三条　加强项目监督管理工作。市审计部门要依据《中华人民共和国审计法》对政府投资建设项目加强审计。同时，对政府投资的重大建设项目，由政府投资重大建设项目稽察特派员进行稽察。
第三十四条　政府投资建设项目因工程管理不善、弄虚作假，造成严重超概算、质量低劣、损失浪费甚或责任事故的，由市计委、市财政局会同市建设主管部门等有关部门进行调查，并依法处理。对负有直接责任的项目法定代表人、总工程师、总经济师（总会计师）和有关设计监理单位、批准部门及其他主要负责人，提请有关主管部门，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法移交有关部门，追究其法律责任。
第三十五条　本规定中要求备案的文件，市计委、市财政局7个工作日之内未提出否定意见，自动生效。
第三十六条　本规定具体实施中的问题，由市计委负责解释。
第三十七条　本规定自市政府批准之日起施行。


政府采购中的回避制度

作者：谷辽海
论文来源：中国经济时报
发表时间：2005年6月10日

政府采购中的回避制度，根据现行法律规定，是指采购人员及其相关人员在政府采购活动中，与供应商有利害关系的，必须主动请求回避或者根据当事人供应商的申请，采购主体依法予以替换，由他人履行职务的一种法律制度。

为保证政府采购交易过程和交易结果的公平和公正，充分保护政府采购当事人的合法权益，我国《政府采购法》第十二条建立了回避制度。这是我国首次在公共采购领域里提出了回避的概念。

回避制度源于司法程序，在行政执法程序中也广泛运用，但我国的《招标投标法》未对此做出任何规定。政府采购法在总则这一章节里对回避问题作了强制性的规定，其重要性是不言而喻的。虽然有了明确的法律规范，但两年来的实际执行效果并不乐观。分析其原因，笔者认为，我国的政府采购回避制度主要存在以下问题。

现行法律未能清楚界定需要回避的采购人员。在具体的政府采购过程中，采购项目往往都是由许多工作人员共同来完成的。其中有负责项目和预算审批的，有制作招标采购文件的，有发布采购信息的，有审核供应商资格和采购文件的，等等。在这些过程中，往往有许多相互联接的环节，知悉采购项目详情的工作人员有很多，法律所规范的“采购人员”是指经手哪些环节的呢？具体又包括哪些人员呢？法律虽然对需要回避的“相关人员”进行了罗列，如：招标采购中评标委员会的组成人员，竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员，询价采购中询价小组的组成人员等。

但这种例举立法一方面没有对概念的内涵进行阐述，另一方面没有穷尽必须回避的人员。况且，也仅仅从外延上说明了“相关人员”。让人更为遗憾的是，具体负责操办采购项目，且对采购结果有着重要影响的“采购人员”，政府采购法无任何内涵和外延的立法解释。我们都知道，完成一次政府采购项目有许多环环相扣的链，参加竞争的往往也有许多供应商，不论采取那种采购方式，采购人员与供应商一对一进行交易的场合是较少发生的。可见，现行法律没有全部涵盖回避人员。

回避事由中的“利害关系”至今尚无立法解释。众所周知，“利害关系”本身的内涵极其丰富。我们每个人都生活在现实的社会，始终处于各种利害关系中，离开了这种利害关系，谁都无法生存。因此，每个人所处的社会关系本质上就是利害关系。比如同学、同乡、师生、战友、校友、同事、血亲、姻亲等社会关系，在具体的政府采购活动中，都可能会发生在采购人员和供应商之间。如果将这些社会关系都列为回避缘由，如果将所有的利害关系都纳入回避缘由，可能导致采购主体中没有一个符合法律规定的采购人员来经办采购项目。

由于法律没有对“利害关系”进行界定，导致许多供应商无法有效提出回避申请。那么如何理解采购人员及其相关人员与供应商有“利害关系”呢？笔者认为，所谓的利害关系，是指对政府采购项目的中标结果或者成交结果具有直接影响的人员。《政府采购法》在对“利害关系”的内涵进行界定的同时，还应指出“利害关系”的外延，可将我国三大诉讼法中有关“回避”的法律规定移植到政府采购法律制度中。在确定“利害关系”为回避前提条件下，进一步详细列举回避的法定情形。

现行法律没有明确回避的受理机关和程序。回避分为自行回避、申请回避和指令回避三种形式。在三种回避的形式中，由什么样的机关来主管，我国的政府采购法和财政部的相关行政规章都没有规定。实践中，回避的受理机关分别有采购人、集中采购机构和以营利为目的社会中介代理机构。采购人员自行回避的受理机关一般不会产生异议，通常为其所在单位。指令回避、相关人员的自行回避、供应商的申请回避，这些回避形式，由什么样的机关来决定，回避的复议申请又该向什么样的受理机关提出，我国的政府采购法应该明确。此外，笔者认为，法律还应该明确规定，政府采购活动开始时，采购主体应告知当事人有申请回避的权利和回避申请的期间，当事人必须在此期间提出回避申请。

现行法律没有规定采购主体负责人和主管机关负责人的回避制度。采购人员及相关人员在政府采购过程中虽经手、承办具体的采购项目，都能够或多或少影响采购结果，但对于重大事项往往无权决定，对于预中标或成交结果通常不能起决定作用。而享有权力的又不是“采购人员”和所谓的“相关人员”，比如采购主体业务部门负责人、行政首长、主管部门的上司等。这些人员虽不具体操作采购项目，但对政府采购交易过程和交易结果有着直接的影响，且都是举足轻重的。从某意义上来说，这些人员的回避相对于采购人员的回避显得更为重要。

此外，在实际的采购活动中，采购主体的预中标、成交结果还需要经过政府采购监督机关的审批。审批机关的承办人和负责人不是采购人员，不属于现行法律所规定的回避情形，但却直接影响着采购结果。故笔者认为，我国的政府采购法非常有必要建立采购主体负责人和主管机关负责人的回避制度。（７）

（注：本文作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）