地方人大环境监督制度创新研究
秦德良

[摘 要] 地方人大环境监督存在监督法规范可操作性不强、监督力度不大等问题，产生这些问题的原因与地方人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足有关。地方人大对地方“一府两院”的环境监督应该进行监督制度创新，包括建立专门的监督机构，强化被监督者的法律责任，加强对环境行政决策和环境行政不作为的监督，探索启动环境公益诉讼和集团诉讼制度。
[关键词] 地方人大 环境监督

随着中国“跨越式”发展经济，向现代市场经济、法治社会迈进，经济高速发展与环境加速恶化的矛盾日益尖锐，可持续发展战略的基本国策由于各地方政府与微观经济主体在经济实践中片面追求经济效益、忽视环境保护和建设的战术而陷入困境。经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家地方政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了地方政府的产生者、权力来源者的地方人民代表大会及其常务委员会监督地方政府保护环境的责任与作用。经济发展过程中环境问题的产生有较大程度上的或然性，然而这种可能性又具有一定可控性。但很多国家的实践表明，各国地方政府在环境决策问题上往往容易出现偏差。就我国而言，这主要与急于超常规发展地方经济、显示政绩的地方政府片面追逐粗放式经济发展速度、提高地方生产力有关。然而日益突出的环境问题不仅减缓了经济发展速度，而且妨碍了国民正常的生存利益，因此迫切要求代表地方民意的地方人大从保护地方人民现在与可以预期的将来生存利益出发，有成效地、有所作为地监督地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法行为和地方法院、地方检察院的环境司法行为以保护地方环境。然而在我国政治现实中，由于历史以及复杂的现实政治原因，地方人大监督存在有名无实的“虚监”、监而无力的“弱监”、疏而有漏的“失监”以及由于体制内和体制外的原因造成的“不能监”等问题，因此地方人大有成效地监督地方“一府两院”保护环境的实践需要强化、落实已有的合理制度并设计新的制度以完善地方人大的环境监督制度，本文试图对此问题进行初步探讨。

一、地方人大环境监督制度存在的问题及其根源

随着环境问题的社会化、政治化与全球化，环境保护已经成为了当代国家重要的宪法任务。[1] 作为宪法任务，环境保护首先要建立完善的环境法体系以及监督环境法实施的环境监督法体系。在我国，人大、政府以及司法机关自上世纪80年代以来已经制定的环境法律、法规、规范性文件以及司法解释已经初步建立了我国的环境法体系，环境问题的出现主要是环境法的实施出现了问题。因此，人大需要对“一府两院”的环境立法、执法、司法行为行使监督权。

人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。[2] 就地方人大监督而言，地方人大的监督权是指地方人大通过法定的方式和程序，对由它产生的地方“一府两院”行为实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。具体就地方人大的环境监督制度而言，地方人大的环境监督制度目前主要包括对地方政府的环境行政立法、环境行政执法、环境行政司法和对地方法院、检察院的环境司法进行监督，即对地方“一府两院”的环境行为进行检查、调查、督促、纠正、处理。

然而地方人大的监督制度在我国不仅理论上没有能够很好解决而且实践中也存在诸多
问题。地方人大监督制度的尴尬处境也影响了我国地方人大的环境监督实践。可以说，地方人大监督存在的问题及其根源也是地方人大的环境监督存在的问题及其根源。

第一，地方人大监督法律体系刚刚初步形成，监督法规范可操作性不强。

目前人大监督的法律依据主要是以《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2007-01-01生效）为中心，包括《宪法》、《全国人大组织法》、《地方各级人大和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（1993-09-02）、《最高人民检察院关于进一步加强同全国人民代表大会代表联系接受监督的通知》（1998-05-30）以及各省、区人大或者政府制定的地方性法规或者规章。这标志着我国地方人大监督法律体系已经初步形成。

人大对“一府两院”的监督是一个重大的政治问题、社会问题、同时也是一个文化问题。历经20年，千呼万唤始出来的《监督法》意图使人大监督权行使走向制度化、规范化、程序化。它实实在在扩大了各地各级人大常委会的权力。它要求行使监督权应做到“既不失职、又不越权”；它明确了监督政府工作的主要形式；它既监督“两院”又保障其依法独立行使职权；它明确了审议和决定撤职案具体程序；它还明确了规范性文件和司法解释的备案审查程序。

但是人大监督权是“带刺的玫瑰”，《监督法》作为一部规范人大监督权的基本大法也存在若干不足。首先，在监督主体上，没有规范人大的监督而仅规范人大常委会的监督不能不说是一种不足。其次，就公权力监督机制中的监督对象而言，只监督“一府两院”，不可能监督党委和党委书记。第三，《监督法》在规范监督事项和监督方式方面：就最重要的违宪、违法审查而言，该法既没有确立专门的审查机构，也没有规定明确的受理和审查程序（如受理时效、答复时限、审查结论作出的方式、时限等）。《监督法》没有能在《立法法》的基础上前进一步，其实际操作性很不够，从而难于取得较理想的监督效果。第四，在监督程序方面，这次的《监督法》也存在一定不足，例如，对法规、规章、规范性文件的审查程序，该法的规定就有某些不具体和实际操作性不够的缺陷，对特定问题进行调查的调查程序，该法的规定在保障客观、公正和吸收公众参与、广泛听取公众意见方面，其设计也有不尽完善之处。[3]

笔者认为，虽然《监督法》的出台为人大监督“一府两院”提供了法律依据，但是形势并不乐观。堂堂一部《监督法》居然小化监督主体，居然没有不服从人大监督者的法律责任规定（尤其关键的是其他法律包括刑法都没有不服从人大监督者的法律责任规定），即使就监督的法律程序而言，具体化的东西也不多。以《监督法》（2007-01-01生效）为核心的人大监督法律体系的主要问题是缺少具体的操作程序和法律责任规定。原则性规定多，模糊性规定多。对人大监督的具体法律程序缺少明确的、完善的、有实际意义的、可操作的规定，并且对拒不接受人大监督者是否追究、如何追究纪律责任、行政责任或者法律责任往往缺少规定，即使有规定的，弹性度较大，往往缺乏量化的具体的标准,罢免、撤职等刚性监督手段的模糊性更显出了监督法的底气不足。因此，如果没有进一步的地方人大监督的实施办法或者条例进行补充（但可能出现与《监督法》等法律冲突的问题，这需要认真研究），《监督法》下的人大在与强势政府的博弈中注定很难有大的作为，《监督法》很可能面临滥权政治遮羞布的命运。

第二，地方人大的监督力度不强，监督工作较薄弱。

地方人大的监督存在“几多”“几少”“几难”，由此导致监督力度不强，监督工作较薄弱。对行政执法监督多，对行政立法、行政司法、“两院”司法监督少；对事监督多，对人监督少；事后监督多，事前监督少；非强制性监督多，强制性监督少；可监督的内容多，实际监督的内容少；被动监督多，主动监督少；监督由人大及其常委会选举任命干部多，监督由“一府两院”任命的干部少；述职评议监督走形式多，重实效少；对党委同政府共同决定的重大事项监督难，基本上无法监督或不敢监督；听取工作报告监督难；质询监督难；个案监督难。

第三，地方人大监督成本过高，监督效率较低。

在我国，由于监督法还没有出台，一个监督案的提起、审议和处置过程没有相应的法律可遵循，又没有监督机构，没有薪水丰厚的职业政治家，于是就依靠委员会、调研组反复多次的会议来解决，而案件往往在机构和人员之间轮回，提而不议、议而不决、决而不罚的现象较为普遍，最后或是将议案束之高阁，或是根据领导个人意见下论断。这些会议所耗费的时间、精力和财力较多，由于监督不力还可能给行政、司法和社会领域带来间接损失以及影响国民对人大的最高权力机构权威的评价，由此造成监督直接、间接成本高而效率低。[4]

产生地方人大监督问题有下列原因：

第一，人大监督理论逻辑自恰性、自足性不足，难以为人大监督实践提供理论支持。

本着“多数决民主原则”设立的地方人大是中国共产党领导下的地方最高权力机构和地方立法机构，是地方公民“公意”的体现，是地方公民行使自身民主权利的参政、议政、监政的代议机构，由其产生地方“一府两院”，具有地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格，这是中国共产党领导下的体现人民主权与国家治理权统一的人民代表大会政治制度决定的。

这里有三个理论问题至今没有很好解决：一是中国共产党地方党委领导与地方人大的地方最高权力机构之间的关系。地方人大虽然是宪法规定的地方最高权力机构，但无权监督中国共产党地方党委（宪法规定的领导地方国家机器的公权力行使的最高主体），相反必须接受中国共产党地方党委的领导，二者关系如何处理？地方政治运作现实中，地方政府行政长官要服从中国共产党地方党委书记的领导，监督地方政府行政长官是否意味着对中国共产党地方党委书记的监督？二是地方人大的地方最高权力机构和地方立法机构两种公法人格的关系。地方人大作为一种公权力机关，是法定的地方立法机构，同时又是法定的但没有实际执行力的地方最高权力机构，两种公法人格可以并存吗？如何并存？三是地方政府权力与地方人大权力的关系。从宪法规定来看，地方政府由地方人大产生，但现实情况不完全如此。权力尤其是约束不力的公权力本质就在于它是要无限膨胀的，地方政府的实际权力、权威远远大于地方人大。地方政府行政长官一般是“一仆三主”即主要由地方党委决定、然后地方政府服从决定、最后由地方人大基本上是象征性地任命。政府官员的权力主要不是来自地方人大，并且地方人大也要受地方党委的领导，因此地方人大如何监督地方政府？国外的“三权分离与制衡”不存在这样的问题，而我国通说是将人民代表大会制度特征归结为英国式的“议行合一”（人大相当于议会，国务院相当于内阁）。[5] 笔者不同意这种看法。英国式的“议行合一”是建立在“三权分离与制衡”基础上的；而马克思针对巴黎公社而提出的“议行合一”是议会与行政机构完全合一，一套人马，两块牌子。我认为我国既不是三权分离，也不是议行合一，我国人民代表大会政治制度具有独特性。具体在我国，宪法同时规定了中国共产党的执政党法律地位和人大的最高权力机构的法律地位，还规定了“一府两院”由人大产生，其权力从属于人大。宪法虽然作出了这样的原则性、宣示性规定，但我国理论界至今没有从理论上很好解决上面三个问题。结果，在现实中，好些地方出现了这样的怪现象：“一府两院”、人大成了中国共产党领导下建设国家的四个分工合作的法律地位平等的职能部门，人大的法律权威地位在现实政治实践中没有很好贯彻。

第二，地方人大缺少专门的监督机构和职业政治家。

根据宪法以及地方人大组织法规定，地方人大职权主要有立法权（省区市、较大的市人大及其常委会），重大事项决定权，人事任免权，监督权。宪法所设定的这些职权充分体现了地方人大的地方最高权力机构的法律权威地位。然而地方人大的宪法职权主要是通过其以集体行权方式实施的监督权来实现的，地方立法权、选举罢免权实际上是一种广义上的监督权。具体来看，地方人大监督权主要有：审议“一府两院”工作报告、专题报告权；审查、批准计划和预算、决算权；质询、询问、建议权；任免、撤职权；对“一府两院”工作的视察权；特定问题调查权；个案监督权；政府规章以及其他规范性文件审查权；特定问题听政权；地方政府公共决策监督权；组织执法检查和评议权等。地方人大的上述监督权有的来自于地方法规的规定或者地方人大近年的监督实践。这些监督权的行使极大地提高了地方人大在中国地方政治活动中的影响力，然而地方人大监督依然不如人意。因为地方人大没有专门的监督机构，一般都是临时组织一个调查组，成员往往又不是专职的，经济补助又少，难以进行有效的监督。同时，现代社会是知识社会，专家治理的社会，政治行为需要有职业政治家的积极参与，才能民主化、制度化、法治化，才能有活力、有效率，才能引进竞争机制。而地方人大监督成员的兼职或者业余身份难以发挥其应该发挥的监督政治职能。我国政治实践虽然会滋生政客，但目前似乎缺乏滋生真正的职业政治家的土壤，培育这样的土壤将是长期的历史的任务。

第三，地方人大的权威法律地位没有真正树立起来。

广东省东莞市人民政府办公室


关于印发《东莞市行政执法与刑事司法信息共享平台工作办法》的通知


东府办〔2008〕94号



各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：

《东莞市行政执法与刑事司法信息共享平台工作办法》业经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



东莞市人民政府办公室

二○○八年九月五日



东莞市行政执法与刑事司法信息共享平台工作办法



第一章 总 则



第一条 为了进一步维护社会主义市场经济秩序，规范行政执法与刑事司法相衔接机制，建立行政执法与刑事司法信息共享平台（以下简称“信息共享平台”），实现行政机关、公安机关、人民检察院、政府主管部门的信息联网共享，确保行政机关向公安机关及时移送涉嫌犯罪案件或线索，依法打击破坏社会主义市场经济秩序的刑事犯罪，根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室（以下简称“市整规办”）、监察部门、各联网行政执法机关、公安机关和人民检察院。

第三条 本办法适用单位在信息共享平台的建立运作中应贯彻规范应用、互相联系、密切配合的原则，各司其职，切实发挥平台对整顿和规范市场经济秩序的实际效用。



第二章 信息共享平台的设置



第四条 市整规办、监察局、行政执法机关、公安机关、检察机关根据信息共享平台设置的需要，应指定专门科室、配备专用计算机、设定专用信息点，实行专人负责、专机操作、定点应用。有关专职人员，应当严格遵守保密工作制度规定，保守工作秘密，妥善管理专用密码和计算机，防止信息泄密。

第五条 信息共享平台各联网单位根据专门用户名、专用密码登陆平台并录入信息。 ·



第三章 信息共享平台的操作与应用



第一节 案件信息处理



第六条 行政执法机关处理的信息内容包括：

（一）行政执法机关查处的符合最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》及相关司法解释规定，达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当及时移送公安机关，并在作出移送决定后二十四小时内将案件信息录入平台。

（二）行政执法机关对公安机关不立案决定有异议，或对公安机关不立案的复议决定仍有异议的案件，应当在接到不立案通知书后三日内提请复议或在接到复议决定书后三日内建议人民检察院依法进行立案监督，并在作出提请复议或建议立案监督决定后二十四小时内将案件信息录入平台。

（三）行政执法机关查处的符合最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》及相关司法解释规定，达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，如未能及时移送但已作出行政处罚的，应当在作出行政处罚决定后十日内将案件信息录入平台。

（四）行政执法机关查处的虽未达到刑事追诉标准，但接近追诉标准（违法犯罪数额达到追诉标准80%以上），具有其他严重情节的案件，应当在作出行政处罚决定后十日内将案件信息录入平台。

（五）经局务会议（不含分局，下同）或局案件审理委员会等案件审理机构集体讨论决定的案件，应当在作出行政处罚决定后十日内将案件信息录入平台。

（六）行政执法机关查处的对公民罚款或没收违法所得5万元以上，对法人和其他组织罚款或没收违法所得25万元以上的案件，应当在作出行政处罚决定后十日内将案件信息录入平台。

（七）行政执法机关认为其他需要备案的案件，应当在作出行政处罚决定后十日内将案件信息录入平台。

第七条 公安机关录入信息共享平台的内容包括：

（一）公安机关受理各行政执法机关移送的案件，应当自受理之日起十日内作出立案或不立案决定；案情重大、复杂的，可以在受理之日起三十日以内作出立案或者不立案的决定，并在作出决定后二十四小时内将决定结果录入平台。

（二）公安机关接到行政执法机关提请复议书后，应当在三日内作出复议决定，并在作出决定后二十四小时内将案件信息录入平台。

（三）公安机关对检察机关要求说明不立案理由的，应当在七日内作出书面说明，并在作出说明的二十四小时内将案件录入平台；对通知立案的，应当在十五日内立案，并在决定立案后二十四小时将决定结果录入平台。

（四）公安机关对不属于本机关管辖范围的案件，应当在二十四小时以内移送有管辖权的机关，并在作出移送决定后二十四小时内将处理结果录入平台。

（五）公安机关对自行发现的违法行为或行政执法机关移送的案件，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪情节显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送行政执法机关，并在作出移送决定后二十四小时内将情况录入平台。

（六）公安机关对行政执法机关移送的案件立案侦查后，作出提请批准逮捕、移送起诉决定的，应当在作出决定后二十四小时内将决定结果录入平台。

第八条 检察机关录入的信息共享平台的内容包括：

（一）检察机关接到控告、举报或者发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，经审查或者调查后情况属实的，应当向行政执法机关提出移送的书面意见，并在作出建议移送决定后二十四小时内将案件信息录入平台。

（二）检察机关对行政执法机关提出对涉嫌犯罪案件进行立案监督建议的，应当及时要求公安机关说明不立案理由。对公安机关的说明，检察机关应当进行审查，认为公安机关不立案理由成立的，应当将审查结论告知提出立案监督建议的行政执法机关；认为公安机关不立案理由不成立的，应当通知公安机关立案。同时，在作出相关决定后二十四小时内将决定结果录入平台。

（三）检察机关对由行政执法机关移送线索经公安机关立案侦查后提请批准逮捕、移送审查起诉案件，应当在作出审查决定及收到法院判决书后二十四小时内将审查结果录入平台。



第二节 执法动态



第九条 信息共享平台各联网单位对于获取的有关整顿和规范市场经济秩序专项行动的工作方案、工作部署，上级机关指示精神等信息、文件，应当将简要内容录入平台。

第十条 各行政执法机关执法动态、专项打击或查获个案的情况，应当将简要信息录入平台。对查获案件的当事人可能涉及犯罪，因情况紧急需采取刑事强制措施的，应及时与公安、检察机关联系。



第三节 案件咨询



第十一条 行政执法机关、公安机关、人民检察院应当加强相互间的学习交流。行政执法机关在整顿和规范市场经济秩序执法过程中如遇到案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以通过平台向公安机关、检察机关咨询，公安机关、检察机关应当及时就相关问题进行认真研究，并在七日内予以回复。

第十二条 各联网单位应当将打击破坏市场经济秩序违法犯罪工作中收集的新、奇、特和复杂、疑难的典型案件及时录入平台。



第四节 法律法规



第十三条 各联网单位对于本系统内现行或最新颁布的与整顿和规范市场经济秩序有关的行政法律法规，应及时录入平台。现行或最新制定颁布的与整顿和规范市场经济秩序有关的刑事司法解释及其他规定，由检察机关负责及时录入平台。

第十四条 软件开发公司每年负责对各联网单位输入的法律法规进行分类归档及更新。



第四章 信息共享平台的监督管理



第十五条 市整规办、检察院、监察局负责对联网单位信息共享平台的运行情况进行管理和监督。

第十六条 信息共享平台的管理和监督工作主要包括各联网单位与信息共享平台相关的日常工作协调；对录入备案或移送案件进行跟踪、协调和督办；对各联网单位及其工作人员涉嫌违法违纪或犯罪的行为，依照有关规定进行处理；定期对信息共享平台运行情况进行检查分析，并总结通报；对工作表现突出的单位和个人进行表彰和奖励。



第五章 附 则



第十七条 各联网单位分管领导、专职管理人员及信息员变动情况，应当及时向市整规办通报，并由整规办及时在平台上修改。

第十八条 本办法自公布之日起施行。在实施本办法的过程中遇到的具体问题由市整规办负责解释与协调。