论国际私法是对外国法的限制与适用的对立统一——以国家利益为视角

尹振国


摘要

　　国际私法就是在适用与限制外国法的过程中产生与发展起来的，是限制和适用外国法的对立统一。在分析适用外国法制度的基础上，揭示国际私法相关法律制度的基础——国家利益，各个国家无论是限制还是适用外国法，最终目的都是为了实现和维护国家利益的。在国际私法的立法和司法实践中，要把维护国家利益和促进国际经济交流与合作结合起来。

关键词：限制；适用；国家利益；外国法；国际私法


　　所有法律都会表现出一种价值上的判断（value judgments），也就是对社会中的特定问题应该如何解决的看法。[1] 国际私法是调整国际民商事法律关系的部门法，它主要调整国际私法关系。但是国际私法对私法关系的调整是以国家利益为基础的，即在不损害国家利益的前提下，发展国际民商事法律关系。从国际私法的起源和发展趋势来看，虽然国际私法涉及到外国法的适用，但是国际私法对外国法的适用和承认同样受制于一国主权和国家利益，因此，可以得出这样的结论：国际私法是对外国法的限制和适用的对立统一。
一、国际私法的起源
　　在近代意义的主权观念及主权国家产生以前，正像沃尔夫所指出，西塞罗所处的罗马时代，他们认为，“除了我们的市民法外，所有其他的市民法是怎样的粗制滥造和几乎达到可笑的程度，是难以想象的。”“他们拒绝采用外国诉讼人本国’的特定法律，显然这是因为，如果这样做了，也许要造成法律的退化。”[2] 自12世纪以来，随着罗马帝国的解体，在欧洲形成了许多城邦国家，各城邦国家除继续适用罗马法以外，还制定了许多城邦法则，城邦之间的法则各异。此时欧洲地中海诸国，由于经济的发展和交通的便利，如威尼斯、热那亚、弗罗伦萨等城邦国家之间的经济贸易十分发达，产生了大量的民商事交往。当时的意大利法学家巴托鲁斯(Bartolus)为适应这种新形势的发展需要，提出了“法则区别说”(Theory of statutes),他主张把法则按不同的顺序分为三种：即关于人的法则、物的法则、关于行为的法则；进而指出：住所地法为人的法则；物之所在地为物的法则，行为地法为行为法则。不同性质的法则调整不同类型的涉外民商事关系，他指出：用住所地法来调整当事人的权利能力、行为能力方面的法律冲突，用物之所在地法来调整不动产物权方面的法律冲突；用行为地法来调整行为方式方面的法律冲突。他首次提出了法则的域内效力和域外效力的问题。他反对严格的属地主义的法律适用原则，主张内国在一定的条件下，可以适用有关的外国法律，这就是最早的国际私法理论。[3] 沃尔夫曾深刻地指出，冲突法“在中世纪时代的意大利城邦产生时，人们曾经认为它是超国家的法律；那时佛罗伦萨、波罗尼亚和摩德纳没有个别的国际私法体系，它们有着同一法律，这个法律是所有的城邦所共有的，而且出自同一的渊源。”[4]
　　19世纪以来，随着国际经济贸易的发展，调整国际民商事法律关系的法律也有了较大的发展变化。一是调整国际民商事法律关系的部门法——国际私法本身更加完善。除了原有的冲突规范外，产生了大量的实体规范。在实体规范中有统一实体法——国际公约和国际惯例，也有各国的调整涉外民商事法律关系的专门的实体法。二是，统一实体法的产生的发展有的已经从国际私法之中分离出去形成了很多部门法。如国际投资法、国际贸易法。
　　从国际私法产生和发展的历史来看，国家私法的产生和发展是以经济发展作为内驱力的。在国际私法产生以前，在处理涉外民商事关系之时，要一国的统治者或法院去承认并适用与自己的规定不同的外国法是很难想象的。国际经济贸易发展到了今天，在处理涉外民商事关系时，如果认为还有完全拒绝承认和适用外国民商法的国家同样是不可想象的。国际私法的发展历史是对外国法的限制与适用的历史，是不同集团（包括国际组织、国家、城邦等）利益博弈的历史，是一部法律价值协调史。国际经济利益成为主权者制定国际私法的主要考虑因素。由于人类社会还是以（主权）民族国家为主要形式生存和发展的。因此，各个国家的利益需求不可能完全一样，有时候也会发生激烈的冲突。为了在国际经济贸易交流中减少成本，各国在相互妥协的基础上制定了国际民商事交易规则。这种妥协在客观上减少了各国在国际经济交往中的对抗和冲突。

二、国际私法的几种典型学说分析
1、胡伯(huber)的“三原则”
　　十六世纪末,十七世纪初荷兰的工商业经济在西欧日益强大,特别是当荷兰资产阶级革命取得胜利,建立荷兰共和国之后,为了进一步发展资本主义工商业自由经济,对外殖民扩张的需要,同时要求其利益在法律上能够得到保障和摆脱封建的割据状态、绝对属地主义的束缚。在此背景下，胡伯提出了“三原则”说：(1)任何主权者的法律必须在其境内行使并约束其臣民,但在境外则无效;(2)凡居住在境内的人,包括常住的与临时的,都可视为主权者的臣民;(3)每一国家的法律只在其本国领域内有效,但根据礼让,行使主权权力者也应让其在自己境内保持其效力,只要这样作不损害本国家的主权和臣民的利益。他的这种主张提出了国际私法的一项重大原则,就是承认或者不承认外国法的域外效力,适用或者不适用外国法律,完全取决于各国的主权考虑、取决于国家利益。
2、意大利孟西尼的国籍法说
　　意大利的孟西尼于1851年在都灵大学发表了题为《国籍乃国际法的基础》的著名演说,把民族权力置于十分重要的地位,提出了法律适用上的国籍法学说。他主张应给予国籍一个明确的法律概念,并作为国际法的基础,每个人都应适用其本民族的法律.其学说可以概括为三项原则：第一,国籍原则,即人的身份能力,亲属关系和继承关系等应适用当事人的国籍国法；第二,属地主权原则,即以公共秩序为目的的法律,应当适用于居住在该国境内的一切人；第三,意思自治原则,即物权,债权等财产法律关系,可适用当事人协议选择的法律。这样，他确立了国籍原则、国家主权原则、自由原则，法律的选择适用正是在国家利益、个人利益之间寻求一种平衡。同时，他也指出，某些法律既可以适用于外国人，又可以适用于本国人，不过，也有例外，这个例外就是公共秩序。
3、柯里的“政府利益分析说(Governmental Interests Analysis)”
　　1963年,柯里(Brainerd Currie, 1912-1965年)教授在他出版的《冲突法论文集》一书中提出了“政府利益分析说”。他认为，在冲突的双方中只有一方有政府利益。所以,在审理涉外案件时,如果只有一个国家有合法利益,就应适用这个国家的法律；如果两个国家有合法利益,而其中一国为法院地国时,则无论如何应适用法院地法,即使外国的利益大于法院地国的利益；如果两个外国有合法利益,而法院地国家为无利益的第三国时,则可以适用法院地法,也可以适用法院依自由裁量认为应适用的法律。十分明显,柯里是赞成尽可能适用法院地法的，而且在多数情况下，法院会认为自己的国家在案件中有“合理的利益”，从而排除外国法的适用，那么冲突法就不起作用了。.柯里的“政府利益分析说”遭到了广泛的批评，英国学者莫里斯曾指出:柯里“试图抛开法律选择规范的做法,就像要抛出一个自动飞回的飞镖”。[5]
三、国际私法的基点——国家利益
　　法律往往表现是维护和实现利益的工具，法律以权利义务为机制来协调和分配利益。法律和利益是不可分离的，没有利益的需求和分配，法律就不存在了。耶林认为，法律的目的在于实现社会利益，其手段是通过报偿实现个人与个人、个人与社会的利益平衡。在整个经济生活中，利益平衡是法律控制社会的手段，具体办法是大力提倡工商贸易。[6]从本质上来说，有关国际民商事的法律只不过是维护和实现国家经济利益的工具罢了。
　　“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”人类来到地球之后，要吃穿住行用，产生了各式各样的生活需求，于是出现了利益的问题。 “利益”一词源于拉丁语，意为“与人或事有关的，有影响的，重要的”。[7]英国哲学家霍布斯认为每一个人的目的都是为着他自己的利益，“自爱心”、“自利心”是人的自然本性，是造成历史动乱变迁的根源；１８世纪法国哲学家爱尔维修认为，利益是社会生活中的唯一、普遍起作用的因素，利益是社会生活的基础，是社会发展的动力和社会矛盾的根源，一切错综复杂的社会现象都可以从利益那里得到解释。人们追求利益的活动是人类最基本的活动。人类社会中不同集团、不同阶层的各式各样的冲突，归根结底是一场利益的冲突。因此，爱尔维修把利益制约社会生活看作是一个不可违背的规律。于是有了“河水不能倒流，人不能逆着利益的浪头走”的名言。
国家利益是国际政治学中的一个概念，我国一些学者赋予给“国家利益”的定义：国家利益是主权国家在国际关系格局中生存与发展需求的总和。还有人更进一步表述为：国家利益是一个主权国家在开放的国际关系的竞争中认定的物质与精神的生存与发展需求的总和。[8]从国际关系的角度来看，国家利益包含着三个要素：即国家主权、不干涉和国家的忠诚。
国家主权原则，是指一个主权国家具有独立自主地处理自己对内和对外事务的最高权力。主权原则对内表现为国际立法对其境内的一切人、物和行为以及领土外的本国人实行管理的最高权力。主权原则对外表现为国家在对外交往中独立、平等，不受他国的非法干涉，国家之间相互尊重主权，“平等者之间无裁判权”。主权原则是国际私法产生的基础。正是在有关国家相互尊重主权的原则下，才有了各国的民事、经济交往。才有了内国法在适当的时候承认和适用外国法，也有了在一定的条件下承认和执行外国法的判决。这一切的产生、发展都是以国家主权原则为前提的。在一个政府主权或者主权不完整的国家，没有真正的司法独立权。无权审理涉及外国人的民商事案件，就没有国际私法。[9]
一个国家的生存和发展是要依靠自身的经济基础的。经济资源是有限的，每一个国家要生存和发展必须利用他国的资源、技术，涉外经济交往中的当事人都是为了实现一定的经济目的的。从国际私法的起源来看，国际私法的产生是为了适应国际民商事交往需要而产生的。现代社会的竞争，是以经济为基础、以科技为龙头的综合国力的较量。在经济全球化的时代，围绕市场和资源等经济权益的斗争日益激烈，一国的经济发展更容易受到外来因素的冲击；而且，由于国际旧的经济秩序的存在，发达资本主义国家往往利用其占优势的经济实力制定对其有利的国际经济规则，并迫使广大发展中国家接受这些规则。这样，它们就可以从对其有利的贸易条件中获得巨大的经济利益，也可以从对发展中国家的直接投资中获得巨大的利益。因此，越来越多的国家把经济安全和经济主权视为国家安全的一个重要方面，而在全球经济交往与合作中有效地维护本国的经济利益和经济主权就成为各国的重要课题。
四、外国法适用制度的分析
　　关于国际私法性质，有国内法和国际法两说，笔者认为，国际私法更应归于国内法的范畴，在今后相当长的时间里，国际私法主要是国内法：其一，国际私法的立法与运行的最终目的是为了实现和维护本国国家利益的；其二，国际私法最主要的渊源仍将是国内法，而有关的国际条约一般只约束缔约国，至今并不存在约束所有国家的国际私法规范，而在一些国际条约中，国家可以对某些条款作出保留或者借口“公共秩序”拒绝适用；其三，在国际私法的适用和有关法律制度设计上，各国往往在尽可能运用本国法的情况下，适当的情况下准予适用外国法。
以下着重论述外国法适用的有关制度：
1、识别（qualification/classification）
　　识别是依据一定的法律概念，对待决条件的事实情况或有关问题进行定性和分类，把它归入独立的法律范畴 从而援用那一条件冲突规范的认识过程。识别冲突产生的原因是由于法院地与有关外国法律对同一事实构成作出了不同的分类，采用不同国家的法律概念进行识别就会导致使用不同的冲突规范和不同的准据法的结果。[10]除了所有权的性质依据物之所在地法这个相当特殊的例子外，“不能说是将法院已经指定了任何一种始终如一的法制议论，它们从判决在依据法院地法识别和依据准据法识别两个极端之间变动”。识别问题不能用一条准则规定下来，应留待法官自由裁量。[11]从国际私法的实践来看，各国法院都普遍依法院地法对案件的事实或问题进行识别。
2、反致（renvoi）
　　1841年，英国出现了第一个关于反致的案例，即科利尔诉里瓦茨案（colierv.rivaz）在该案中，法院需考虑一个英国国民所立的遗嘱及其6个附件是否有效。对是否采用反致制度，存在着争论：赞成反致者认为，在本国法院按其冲突规范的指定适用外国法时，如果采用反致制度，就可排除依本国冲突法规范应当适用的外国法，使本不适用的本国法得以适用，从而扩大了本国法的适用范围，采用反致符合国家主权原则；反对者认为，通过反致一味地为了扩大本国法的适用，而排除本该适用的外国法，有悖于国际私法的基本原则。这种争论的实质是维护本国主权抑或尊重他国主权。
3、公共秩序保留（reservation of public order）
　　公共秩序保留有广义和狭义之分。广义的“公共秩序保留”可以排除依国内法或国际私法条约中冲突规范的指引本应适用的外国法的效力及拒绝承认依外国法产生的限制，也包括对内国法肯定的一面，即本国法律中的某些规定，因其涉及国家重大利益，基本政策和道德与法律的基本原则，从而必须在涉外民事法律关系中予以适用，无须经本国冲突规范的指引。
　　首先以法律形式明确公共秩序制度的1804年的《法国民法典》，其第 6条规定：“个人不得以别的约定违反有关公共秩序和善良风俗的法律…….如果当事人选择外国法违反法国的公共秩序则不适用。”
公共秩序的含义颇富弹性，诸如公共政策、法律秩序、善良风俗、法律基本原则、社会公共利益等均可称为公共秩序。[12]公共秩序本身是一个含糊的感念，我们不可能要求政治制度、社会结构和历史文化传统等方面都不相同的各个国家对公共秩序有一个共同的理解。[13]尽管在各国的立法和司法实践中，对公共秩序有不同的表述和理解，但其本质是一国法律和道德的基本原则或该社会的根本利益。[14]
2、法律规避（evasion of law）
　　法律规避是在涉外民商事领域中当事人为了利用某一冲突规范，故意制造连结点以避开本应适用的准据法，从而适用对其有利的另一国法律的行为。在国际私法史上，法律规避问题引起广泛的关注的是在1878年的法国最高法院对鲍富莱蒙婚姻案作出的判决。法国法院认为，鲍富莱蒙夫人取得德国国籍的动机虽然是为了规避法国法律不允许离婚的规定，因而构成了法律规避，法院判决鲍富莱蒙在德国的离婚和再婚无效。[15]
　　各国对法律规避进行规定的目的是，如果承认法律规避的效力，必然造成法律关系的不稳定、损害国家利益。
3、外国法的查明（ascer rainment of foreign law）
　　外国法的查明基于“法官应知法律(jura novit lurita)”的古老谚语。但是由于现代社会各国法律众多而且规定不同，实际上法官不可能熟知所有的法律，所以存在外国法的查明问题。对于“外国法”是法律事实还是法律本身问题存在着争议。国际私法实践中，一国法院根据本国冲突规范指定应适用的外国法时，无法查明外国法的解决办法，一般以内国法取代、适用外国法或者驳回当事人的诉讼请求或者抗辩。

五、国际私法的未来
　　20世纪50年代，国际私法出现国际统一趋势。1951年，海牙国际私法会议成为常设国际组织，“私法统一协会”等全球性的国际私法统一化组织也建立起来了。联合国际贸易法委员会一直致力于国际贸易法的统一工作，先后在国际货物买卖、国际货物运输、国际票据和国际商事仲裁领域制定了一批十分重要的国际公约和示范法，如1980年的《联合国国际货物买卖合同公约》、1985年的〈国际商事仲裁示范法〉等。联合国其他一些机构也分别在不同的领域为国际私法的统一作了不少工作。但是，由于各国的政治经济利益的冲突和法律的差异，所谓的统一只是在共同利益基础之上的统一，这种统一的进程注定是缓慢和艰难的。
安徽省淮北市人民政府


淮北市人民政府关于印发淮北市城乡规划管理规定的通知


濉溪县、各区人民政府，市政府有关部门，各有关单位：

　　《淮北市城乡规划管理规定》已经市政府第六十八次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。

　　二○一一年十二月三十一日


淮北市城乡规划管理规定

目录

　　第一章总则

　　第二章 城乡规划的制定

　　第三章 城乡规划的实施

　　第一节一般要求

　　第二节选址意见书、规划条件

　　第三节建设用地规划许可

　　第四节建设工程规划许可

　　第五节市政工程规划许可

　　第六节乡村建设规划许可

　　第七节许可证件时效

　　第八节临时建设规划许可

　　第九节建设工程规划核实

　　第四章 城乡规划的修改

　　第五章 监督检查

　　第六章 法律责任

　　第七章 附 则

第一章 总则

　　第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，加快城市转型，促进经济社会全面发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条在本市行政区域内制定、修改和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，适用本规定。

　　本规定所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

　　城市规划区范围内的镇、村庄不单独划定规划区。

　　第三条制定和实施城乡规划，应当坚持城乡统筹、市县统筹、地矿统筹、合理布局、设施共享；应当充分考虑环境容量，结合资源型城市特点，集约节约用地，保护耕地，科学确定城乡发展的规模和步骤；坚持先规划后建设，拓宽公众参与渠道，广泛听取公众的意见和建议。

　　第四条 市、县（区）、镇（乡）人民政府应将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。县级以上人民政府应对编制镇规划、乡规划和村庄规划给予经费支持。

　　第五条市城乡规划行政主管部门负责全市的城乡规划管理工作，指导濉溪县城乡规划工作，并对其重大建设项目予以审查。

　　濉溪县城乡规划行政主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作。

　　市城乡规划行政主管部门在相山区、杜集区、烈山区和市开发区设立派出机构，按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。

　　镇（乡）人民政府、涉农办事处按职能分工做好城乡规划的相关工作，并设立专门机构负责具体工作。

　　其他有关部门按照各自职责，共同做好城乡规划的相关工作。

　　第六条 市人民政府依据有关法律、法规及规范、标准，制定本市城乡规划管理技术通则，作为全市城乡规划编制和规划管理的主要技术依据。

　　第七条市、县人民政府城乡规划委员会是本级人民政府城乡规划决策的议事机构，负责审议应由本级人民政府审查、审批的各类城乡规划及城乡规划实施过程中的重大决策事项。

　　城乡规划委员会的组成、任期、议事规则等由市人民政府另行规定。

第二章 城乡规划的制定

　　第八条编制城乡规划，应当包括城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划和镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

　　第九条淮北市城市总体规划由市人民政府组织编制，经省人民政府审查同意后，报国务院审批。

　　省级开发区的总体规划由市、县（区）人民政府组织编制，报省人民政府审批。

　　濉溪县城的总体规划，由县人民政府组织编制，报市人民政府审批，并报省人民政府城乡规划主管部门备案；县域范围内其他镇的总体规划、乡规划、村庄规划，由镇（乡）人民政府组织编制，报县人民政府审批，并报市城乡规划行政主管部门备案。

　　相山区、杜集区、烈山区在市城市规划区内的镇的总体规划、村庄规划，由区人民政府组织编制，报市人民政府审批。其他镇的总体规划、村庄规划，由镇人民政府组织编制，报区人民政府审批，并报市城乡规划行政主管部门备案。

　　采煤塌陷区搬迁的镇（乡）、村规划由所在地县（区）政府组织编制，报市人民政府审批。

　　第十条市城乡规划行政主管部门组织编制城市规划区内规划建设用地的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

　　城市规划区外区辖镇规划建设用地的控制性详细规划由镇人民政府组织编制，也可以与镇总体规划编制相结合，提出规划控制要求和指标，经区人民政府审批后，报市城乡规划行政主管部门备案。

　　濉溪县城规划建设用地的控制性详细规划，由县城乡规划行政主管部门组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。

　　县域其他镇（乡）规划建设用地的控制性详细规划由镇（乡）人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。

　　开发区的控制性详细规划由开发区管委会组织编制，报市、县人民政府审批。

　　市域范围内重点镇规划建设用地的控制性详细规划在批准前，应经市城乡规划行政主管部门审查。

　　编制控制性详细规划涉及下列区域的，应当进行城市设计：

　　（一）各类城市公共中心、主要道路；

　　（二）火车站、绿地、广场周边及客运交通枢纽；

　　（三）风景名胜区、文物保护区、历史街区；

　　（四）城乡规划行政主管部门规定的其它重要区域。

　　第十一条城乡规划行政主管部门和镇人民政府组织编制重要街区、重点景观区、大型公共服务设施用地、重要交通枢纽用地以及其他重要地块的修建性详细规划。公园、广场等城市绿地的修建性详细规划由园林绿化行政主管部门会同相关部门组织编制。

　　城乡规划行政主管部门组织编制的修建性详细规划报本级人民政府审定。镇人民政府组织编制的修建性详细规划报上一级人民政府审定。其中，市城市规划区内的镇的修建性详细规划，报市人民政府审定。

　　需要建设单位编制修建性详细规划的，报城乡规划行政主管部门审定。具体办法由市城乡规划行政主管部门制定，报市人民代表大会常务委员会、市人民政府备案。

　　濉溪县城重大建设项目的修建性详细规划报市城乡规划行政主管部门审查。

　　第十二条与城市、镇总体规划相关的各项专业规划，依据城市、镇总体规划，由有关行业主管部门单独或者会同城乡规划行政主管部门组织编制，在征求上级有关业务主管部门意见后，经城乡规划行政主管部门就专业规划是否符合总体规划的要求提出审查意见后，报同级人民政府审批。

　　法律、法规对专业规划编制、审批另有规定的，从其规定。

　　第十三条市城乡规划行政主管部门负责本市城乡规划编制单位的资质管理，对承接本市城乡规划编制工作的规划编制单位进行指导和监督。

　　本市行政区域外承接我市规划编制的设计单位，应当在城乡规划行政主管部门备案。

　　城乡规划编制、建设工程设计、勘测单位从事城乡规划编制、建设工程设计和勘测工作应具有相应的资质等级，遵守国家和省、市有关标准、技术规范和规定，不得违反所依据的城乡规划，不得在成果中弄虚作假，并对成果承担法律责任。

　　第十四条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案在固定场所、政府网站等向社会予以公告，公告的时间不得少于30日。

　　城乡规划组织编制机关应当采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。组织编制机关应当在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

　　城市总体规划和镇总体规划批准前，审批机关应当组织有关部门、专家或者有相应资质的城乡规划技术服务机构进行审查。

　　城乡规划组织编制机关应当自城乡规划批准之日起十五日内向社会公布城乡规划，法律、行政法规规定不得公开的除外。

　　第十五条城乡规划组织编制机关应当按照国家和省的有关规定，将城乡规划编制和审批材料存档。公众可以依法查阅存档的材料，法律、行政法规规定不得公开的除外。

第三章 城乡规划的实施

第一节 一般要求



　　第十六条市、县和镇（乡）人民政府应当在编制国民经济和社会发展规划时，依据城市总体规划、土地利用总体规划和年度供地计划等同步组织编制市、县城和镇（乡）的近期建设规划，报本级人民政府批准后实施，并报总体规划审批机关备案。

　　市、县、镇（乡）的土地储备、土地供应和相关建设活动应当与近期建设规划相协调。

　　第十七条城乡建设和发展的基本要求：

　　（一）城乡规划区内的建设活动应当符合依法批准的城乡规划。

　　（二）城市的建设和发展，应当充分利用存量建设用地优先安排基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房的建设，保障公共绿地、公共交通停车场（枢纽）、避难场所等公共空间用地，完善城市综合服务功能，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，推行建筑节能措施，改善人居环境，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

　　（三）保持地方特色和历史文化风貌。城乡规划行政主管部门应会同建设行政主管部门、文化行政主管部门对市行政区域内的优秀近现代建筑进行调查与评定，并报市人民政府批准颁布。

　　（四）市和县城总体规划确定的建设用地范围内，不应零星插建和高强度开发建设。严格控制景观视廊内的建设，提高绿地率，彰显山水园林生态城市特色。

　　（五）镇（乡）的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，因地制宜，合理确定建设标准，统筹布局产业、居住等各类用地，优先安排供水、排水、防洪、供电、供气、道路、通信、广播电视、环境卫生等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。

　　（六）村庄的建设和发展，应当从农村实际出发，尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，优先安排生产、生活必需的道路、供水、排水、供电、环境卫生等基础设施和学校、卫生室、文化站等公共服务设施的建设，符合节能节地、防灾减灾等规定。

　　（七）市和县城规划区内的村庄建设，应当按照城市规划要求集中建设农民新村或者农民住宅小区；鼓励和引导市和县城规划区外的村民集中建设农民新村或者农民住宅小区，开展农村危房改造和村庄整治，促进新农村建设。

　　第十八条 城乡规划行政主管部门办理规划许可需要征求相关部门意见的，建设单位应当依法主动书面征求相关部门的意见。相关部门应当在法定期限内提出书面反馈意见，逾期不反馈的，视为同意。

　　对市政府确定的政府投资项目和行政审批“绿色通道”项目，按照相关文件执行。

　　第十九条城市旧区改造、新区建设，建设单位必须按照规定建设各类公共服务、市政公用设施，并与主体工程统一规划、同步设计、同步报审、同步建设、同步竣工规划核实。

　　第二十条 城乡规划确定的铁路、公路、港口、道路、绿地、输配电设施、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

　　第二节 选址意见书、规划条件



　　第二十一条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向省、市、县人民政府城乡规划行政主管部门申请核发建设项目选址意见书。

　　建设单位应当按照下列规定向城乡规划行政主管部门提出申请：

　　(一)需要省以上人民政府及其有关部门批准、核准的建设项目，由省人民政府城乡规划行政主管部门征求项目所在地城乡规划行政主管部门意见后，核发选址意见书;

　　(二)需要市、县人民政府及其有关部门批准、核准的建设项目，由项目所在地城乡规划行政主管部门核发选址意见书。

　　向市、县人民政府城乡规划行政主管部门申请核发建设项目选址意见书，应当提交下列材料：

　　（一）包含建设单位、项目性质、建设规模、资金来源和选址意向等情况说明的选址申请报告、申请表；

　　（二）标明拟选址位置的（1：500或1：1000）现状地形图及其电子文件；

　　（三）建设项目前期工作批准文件；

　　（四）国土资源行政主管部门意向性意见，拟选位置所在地的政府意见；

　　（五）环境影响评价报告或者环境保护部门的批复意见；

　　（六）按规定需要进行交通影响评价的，应当提供建设项目交通影响评价报告；

　　（七）涉及文物、古迹、风景园林、古树名木、水利、电力、地质安全等项目，应当提供相关主管部门的审查意见；

　　（八）需要独立选址的国家、省重点建设项目及交通、水利、电力、通讯等区域性基础设施建设项目，还应当提供批准的建设项目规划选址专题论证报告等材料。

　　（九）可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划行政主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。公示时间不少于十日。

　　（十）需要占用采煤塌陷区水面或国家湿地岸线的建设项目，应当提供批准的建设项目规划选址专题论证报告，经专家论证通过。

　　（十一）法律、法规规定的其他材料。

　　城乡规划行政主管部门应当自收到申请之日起三十日内做出决定。符合城乡规划的，核发选址意见书，附选址位置红线图；不符合城乡规划的，不予核发选址意见书，告知申请人，并书面说明理由。

　　第二十二条 在市、县城、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地出让前，城乡规划行政主管部门应当依据控制性详细规划提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

　　规划条件应当包括建设用地的位置、范围、面积、使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、建设高度、基础设施和公共服务设施配套规定，以及标明建设用地位置、范围界线、现状和各类规划控制线、建筑界线等附图；需要配建保障性住房的商品房建设项目，还应包括配建比例、套型面积和设施条件等内容。

　　第二十三条 建设单位和个人应当按照已批准的规划条件进行建设，不得擅自变更。确需变更的，必须经城乡规划行政主管部门批准。涉及调整容积率的，或者改变用地性质的，按《淮北市建设用地性质变更和容积率调整管理暂行规定》办理。

第三节 建设用地规划许可

　　第二十四条以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在申请划拨土地前，或者以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应向城乡规划行政主管部门申请办理建设用地规划许可证。

　　申请办理建设用地规划许可证，应当提交下列材料：

　　（一）建设用地规划许可证申请报告、申请表；

（二）项目批准、核准或者备案文件；
（三）建设项目拟用地范围的现状电子地形图；

　　（四）经依法审定的建设项目修建性详细规划或者设计总平面图；

　　（五）法律、法规、规章规定的其他材料。

　　以划拨方式提供国有土地建设项目，尚需提供建设项目选址意见书、国土资源行政主管部门的土地预审文件等材料；以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，还应当提供国有土地使用权出让合同和规划设计条件等材料。

　　城乡规划行政主管部门自受理之日起三十日内，依据控制性详细规划和规划条件，核定建设用地的位置、性质、面积和建设规模、允许建设的范围等。符合条件的，核发建设用地规划许可证；不符合条件的，不得核发建设用地规划许可证，告知申请人，并书面说明理由。

第四节 建设工程规划许可

　　第二十五条在市、县城、镇规划区内进行建筑物、构筑物和其他工程建设的，建设单位（个人）应向城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

　　申请办理建设工程规划许可证，应当提交下列材料：

　　（一）建设工程规划许可证申请报告、申请表；

　　（二）建设项目批准、核准或者备案文件；

　　（三）国有土地使用权出让合同或国有建设用地划拨决定书及土地使用权证；

　　（四）经依法审定的建设项目修建性详细规划、设计总平面图；

　　（五）经审查合格的全套工程建筑施工图及结构基础施工图；

　　（六）需要进行日照分析和交通影响评价的，应当提供日照分析报告和交通影响报告；

　　（七）根据建设项目实际情况需要征求建设、环保、国土资源、教育、水利、林业、地震、消防、人防等部门意见的，应当提供审查意见；

　　（八）法律、法规规定的其他材料。

　　经城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府审核，与批准的详细规划、规划条件及建设工程设计方案相符的，应当自受理之日起三十日内核发建设工程规划许可证通知单；审核不相符的，不得核发建设工程规划许可证通知单，告知申请人，并书面说明理由。

　　建设单位（个人）凭建设工程规划许可证通知单办理工程招投标、施工许可、人防、墙改、散装水泥、文物等相关手续。

　　第二十六条 涉及相邻权关系的建设项目修建性详细规划、建筑设计方案总平面图，在经城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府审定前，应当在建设项目所在地醒目的位置予以批前公示。城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当认真听取社会和公众提出的合理意愿和要求，并可以根据利害关系人的申请举行听证，听证会笔录应当作为规划许可的依据，公示时间不得少于十五日。

　　第二十七条 建设单位（个人）在建设项目的工程放线前，应在施工现场醒目位置设置工程公示牌。公示牌应载有以下内容：

　　（一）建设工程规划许可证通知单编号及其发证机关名称；

　　（二）建设项目名称、建设规模及主要指标；

　　（三）建设单位及其负责人；

　　（四）建设工程设计方案的总平面图和立面效果图；

　　（五）投诉、举报受理途径和单位；

　　（六）城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府要求的其他内容。

　　在建设工程竣工规划核实前，建设单位（个人）应当保持公示内容的完整。

　　第二十八条建设单位（个人）应当按照建设工程规划许可证通知单要求委托具有相应测绘资质的单位进行放线。

　　建设单位（个人）在放线时，应当持建筑工程施工许可证（施工图设计文件合格书）等相关材料向城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府提出申请。城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当自接到申请之日起三日内现场核验，经核验符合规划要求后方可予以放线。

　　第二十九条建设单位（个人）和施工单位必须严格按照建设工程规划许可证通知单的内容要求和核准的施工图、放线图施工。建设工程施工至基础±0.00时，建设单位（个人）必须向城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请验线，城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府委托具有相应测绘资质的单位组织验线，经核验符合规划要求的，方可继续施工；与此同时建设单位（个人）应提供人防、墙改、散装水泥等相关部门的审核意见，换领建设工程规划许可证。

　　测绘单位应对建设工程的放线、验线和工程相关的测绘数据及成果的真实性负责。

　　第三十条建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证核准的使用性质。需要变更建筑物使用性质的，应当报城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府批准，办理有关手续，申请重新核发建设工程规划许可证或者其他批准文件。

第五节 市政工程规划许可

　　第三十一条 新建、扩建、改建下列市政工程等设施，建设单位或者个人应当依法取得建设工程规划许可证：

　　（一）城市道路、桥梁、停车场及配套设施等；

　　（二）河、湖码头、闸坝、堤防及护砌工程等水利、交通工程构筑物；

　　（三）人行天桥、地下通道、轨道交通、铁路和站（场）设施；

　　（四）微波和无线电收发通讯装置；

　　上述市政工程规划许可审批程序，参照建设工程规划许可证办理程序执行。

　　第三十二条 管线工程穿越城市道路、桥梁、公路、铁路、隧道、绿地、河道、各单位自管用地，或涉及净空控制、气象探测、文物古迹、通讯设施、军事设施和人民防空工程等保护区范围的，建设单位必须与相关部门协商并取得书面意见后，向城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申办建设工程规划许可手续。

　　第三十三条城市道路管线工程，必须按照道路规划设计要求统筹布置，遵循“先地下、后地上，先深埋、后浅埋”的建设程序，综合组织施工，与城市道路同步建设。

　　新建、改建、扩建的城市快速路、主、次干道竣工之日起5年内不得开挖；经大修的城市快速路、主、次干道竣工之日起3年内不得开挖；因特殊情况确需开掘的，须经城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府同意，并取得建设、公安交通管理部门的意见后，方可办理建设工程规划许可手续。

　　第三十四条 城市快速路、主、次干道的新建管线工程，应地下敷设。现有架空杆线包括电力、电讯缆线和有线电视信号线等应按规划要求逐步改为地下敷设。

　　第三十五条 市、县、镇人民政府应当根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划。

　　城市、镇地下空间的开发利用，应当服从规划管理，履行规划审批手续。

　　建设项目包含地下工程的，地下工程应当与地上工程同时办理规划许可手续。单独开发的地下交通、商业、仓储、能源、人防工程等建设项目，应当向城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理规划许可手续。

　　市、县、镇人民政府应当组织有关部门建立城镇地下建筑物、构筑物以及管线动态管理信息系统。

第六节 乡村建设规划许可

　　第三十六条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和农村居民点建设，应当符合乡、村庄规划，依法取得乡村建设规划许可证。

　　办理乡村建设规划许可证按照下列程序进行：

　　（一）建设单位或者个人持村民委员会书面同意意见和项目批准、核准或者备案文件（确需占用农用地的，还应当提供农用地转用批准材料）向乡、镇人民政府提出申请，乡、镇（不包括省人民政府确定的镇）人民政府应当自收到申请之日起十日内提出审查意见，报区（县）城乡规划行政主管部门。

　　（二）区（县）城乡规划行政主管部门应当自收到审查意见之日起十五日内，省人民政府确定的镇人民政府应当自收到申请之日起二十日内核发乡村建设规划许可手续。经审核不符合规划的，不予核发乡村建设规划许可证，书面告知申请人，并说明理由。

　　乡村建设规划许可批前、批后公示，建设工程放线、验线和听证程序参照建设工程规划许可程序执行。

　　第三十七条 农村村民在乡、村庄规划区范围内新建、改建、扩建和翻建住房，按照《淮北市农村村民住房建设管理暂行办法》执行。

第七节 规划许可证件时效

　　第三十八条建设项目选址意见书、规划设计条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证有效期为一年。需要延期的，应当在期限届满三十日前向发证机关提出延期申请，延期申请只能一次，延期期限不得超过六个月。逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，建设项目选址意见书、规划设计条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及乡村建设规划许可证自行失效。

　　建设工程规划许可证通知单的有效期为100天。需要延期的，应当在期限届满十日前向发征机关提出延期申请，延期申请只能一次，延长的期限不得超过六十日。逾期未申请延期或者申请延期未经批准的，建设工程规划许可证通知单自行失效。

第八节 临时建设规划许可

　　第三十九条 在市、县城、镇规划区内确需使用临时建设用地的，建设单位（个人）应当在取得国土资源行政主管部门同意临时使用土地的文件以后，向城乡规划行政主管部门申请办理临时建设用地规划许可证。城乡规划行政部门应当自收到申请之日起十日内进行审查，不影响城乡规划实施的，依据有关规范标准提出临时用地规划条件，核发临时建设用地规划许可证。

　有下列情形之一的，城乡规划行政主管部门不得办理临时建设用地规划许可证：

　　(一)在历史文化街区、名镇、名村的核心保护范围内的；

　　(二)影响近期建设规划、控制性详细规划实施的；

　　(三)影响道路交通、公共安全、市容的；

　　(四)占用绿地、水面和广场、公共停车场等公共活动场地的；

　　(五)法律、法规禁止的其他情形。

　　第四十条已取得临时建设用地规划许可证或国有土地使用文件，并完成设计方案的临时建设工程，建设单位（个人）应当向城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请办理临时建设工程规划许可证。许可机关应当自收到申请之日起十日内，依据临时建设用地规划条件或规划方案，核定临时建设工程设计方案，核发临时建设工程规划许可证。

　　核发临时建设工程规划许可证时，应当明确临时建设工程使用期限。自临时建设工程规划许可证核发之日起，临时建设工程使用期限不得超过二年。确需延长使用期限的，建设单位（个人）应当在期满前三十日向城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请延期。延长期限累计不得超过一年。

　　临时建设工程使用期限届满，或者因国家、省重点建设项目需要提前拆除的，建设单位（个人）应当自使用期限届满之日或者接到许可机关提前拆除通知之日起十五日内自行无偿拆除，并清理、平整场地，恢复原状。

第九节 建设工程规划核实

　　第四十一条 建设工程规划许可后的监督管理实行连续跟踪检查制度。城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当对是否严格遵守规划条件和规划许可的要求进行现场跟踪检查，发现违反规划条件和规划许可规定的，应及时制止、整改，并依据相关法规依法进行处罚。

　　第四十二条建设工程竣工规划核实，由城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府组织实施；涉及相关职能部门的，有关部门应当依据规划审批内容参与规划核实。经核实符合规划条件和规划许可内容的，由城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府核发建设工程竣工规划核实合格证明。未经核实或者经核实不合格的，建设单位不得组织竣工验收。建设行政主管部门和其他有关部门不得办理竣工验收备案，房产管理部门不得办理房屋产权登记手续。

　　竣工规划核实办法按《淮北市建设工程规划核实管理暂行规定》（淮政办〔2010〕20号）执行。

第四章 城乡规划的修改

　　第四十三条修改城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村规划及详细规划的，按照《中华人民共和国城乡规划法》和《安徽省城乡规划管理条例》规定执行。

第五章 监督检查

　　第四十四条市、县人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告城乡规划的实施情况，镇（乡）人民政府应当向镇（乡）人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。城乡规划行政主管部门应当定期向上一级人民政府城乡规划行政主管部门报告城乡规划的实施和管理工作。

　　第四十五条 上级人民政府及其城乡规划行政主管部门依法加强对下级城乡规划编制、审批、实施、修改的审查和监督，及时查处违反城乡规划法律、法规的行为。

　　区、镇（乡）人民政府或街道办事处应当加强对城乡建设规划实施的监督，并主动配合有关部门依法查处违法建设行为。
第四十六条市、县人民政府应当建立城乡规划督察员制度，向下一级人民政府派出城乡规划督察员。

　　城乡规划督察员对城乡规划违法行为，应当及时向派驻地人民政府及其城乡规划行政主管部门提出督察意见，同时将督察意见报派出人民政府城乡规划行政主管部门。

　　派驻地人民政府及其城乡规划行政主管部门应当及时纠正城乡规划违法行为，并将处理结果反馈城乡规划督察员。派驻地人民政府及其城乡规划行政主管部门拒不纠正的，派出人民政府的城乡规划行政主管部门应当责令其限期改正。

　　第四十七条 城乡规划行政主管部门、城管行政执法部门应当建立健全信息共享的协作配合机制，按照职责对建设工程实施监督检查。

　　第四十八条 城管行政执法部门应当建立违法建设巡查制度，及时查处违法建设，并定期向市人民政府报告违法建设及处理情况，接受本级人民代表大会的监督。

　　第四十九条 城乡规划行政主管部门、城管行政执法部门或者省人民政府确定的镇人民政府进行监督检查时，有权采取下列措施：

　　（一）要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料；

　　（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明；

　　（三）根据需要进入现场进行勘测；

　　（四）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。

　　执法人员履行前款规定的监督检查职责，应当出示执法证件。被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠监督检查活动。

　　第五十条 城乡规划行政主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当在固定场所、政府网站等为公民、法人或者其他组织提供依法应当公开的城乡规划信息资料，也可以通过新闻媒体予以公开。任何单位或者个人均有权就涉及其利害关系的建设活动向城乡规划行政主管部门查询。

　　第五十一条 居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内有违法建设行为的，有权予以劝阻，并及时向城管行政执法部门、其他有关部门或者镇、乡人民政府报告。

　　第五十二条任何单位和个人都有权向城管行政执法、城乡规划行政主管部门或者其他有关部门举报或控告违反城乡规划的行为。

　　城管行政执法、城乡规划行政主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当按照规定予以受理，并依法进行核查、处理；核查、处理的结果，应当书面告知举报人或者控告人。

　　第五十三条 城乡规划行政主管部门应当对违反城乡规划法律、法规进行建设、编制、设计、施工、测绘的单位或者个人建立不良信用档案，及时将不良信用信息抄告资质管理机关，并向社会公布不良行为。

第六章 法律责任

　　第五十四条各级人民政府、城乡规划行政主管部门、有关行政主管部门、规划编制单位、建设单位和个人违反国家和省城乡规划法律法规及本规定的，按照《中华人民共和国城乡规划法》和《安徽省城乡规划管理条例》的规定依法处理。

第七章 附 则

　　第五十五条 本规定自印发之日起施行。1999年11月23日淮北市人民政府颁发的《淮北市城市规划管理规定》（淮北市人民政府令第20号）同时废止。