河南省开封市人民政府办公室


开封市人民政府办公室关于印发开封市企业职工基本养老保险市级统筹试行办法的通知

汴政办〔2005〕62号





各县、区人民政府，市政府各部门，各驻汴单位，各大型企业：
《开封市企业职工基本养老保险市级统筹试行办法》已经市政府第十九次常务会议讨论通过，并报请省政府批准，现印发给你们，望认真贯彻执行。




二○○五年七月五日


开封市企业职工基本养老保险
市级统筹试行办法


第一章　总则

第一条　为提高我市基本养老保险统筹层次，扩大基金调剂范围，加快社会保障体系建设，完善和增强社会保障功能，根据《社会保险费征缴暂行条例》和《河南省人民政府关于实行企业职工基本养老保险市级统筹的通知》（豫政〔2004〕83号）的要求，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条　本市行政区域内的各类城镇企业及其职工，企业化管理的事业单位及其职工，个体经济组织及其从业人员、自由职业者以及灵活就业人员，按属地管理原则均应参加开封市企业职工基本养老保险市级统筹（以下简称市级统筹），缴纳基本养老保险费。已参加省直统筹的单位，暂不参加市级统筹。
第三条　在全市范围内统一企业基本养老保险政策和各项制度；统一基本养老保险费率；统一筹集和管理使用基本养老保险基金；统一基本养老保险经办机构和人员管理；统一实行基本养老金社会化发放。
第四条　全市企业职工基本养老保险市级统筹工作，由市劳动保障行政部门统一管理，市养老保险经办机构具体组织实施，各有关部门积极配合。

第二章　统一基本养老保险政策和各项制度

第五条　每年7月1日起，全市统一调整基本养老保险缴费基数。最低缴费基数和最高缴费基数，由市养老保险经办机构根据国家和省有关规定确定并公布。
第六条　在全市范围内统一基本养老保险个人帐户管理，统一基本养老金计发办法，统一离退休人员基本养老金统筹项目。离退休人员养老金调整按照国家和省统一安排进行。
第七条　全市范围内参保职工的流动，只办理养老保险关系转移手续，不转移养老保险基金。
第八条　严格规范业务制度及操作程序。基金管理严格按照国家财务制度、会计制度执行，确保专款专用和基金安全。
第九条　建立全市统一的劳动保障信息管理体系，实行基本养老保险全市联网。

第三章　统一基本养老保险缴费费率

第十条　全市基本养老保险缴费比例统一按以下标准执行：
城镇各类企业按企业工资总额的24%缴纳，职工按个人工资收入的8%缴纳。
有雇工的个体经济组织执行企业缴费费率，雇主和雇员本人按8%的费率缴纳。
没有雇工的个体工商户、自由职业者等灵活就业人员按本市上年度在岗职工平均工资的20%缴纳。
第十一条 参保人员缴费基数的11%记入个人帐户。

第四章　统一管理使用基本养老保险基金

第十二条　基本养老保险基金由市级养老保险经办机构统一管理使用，实行全额缴拨、收支两条线的办法管理。
各县（区）养老保险经办机构应设置养老保险基金收入户和支出户，每月收入户中征缴的基本养老保险费，按规定月底前划转进入市养老保险经办机构开设的养老保险基金收入户，市养老保险经办机构应及时转入市财政专户。市财政部门每月10日前，根据全市养老金支付计划，将当月的养老金拨付到市养老保险经办机构的支出户，市养老保险经办机构根据核定的养老金支付计划拨付到各县（区）养老保险经办机构养老保险基金支出户，实行社会化发放。
为确保养老金的按时足额发放，市级养老保险经办机构的养老保险基金支出户上应保持1－2个月的周转金。
第十三条　市级统筹前各县结存的基本养老保险基金同属市级统筹基金，暂存放在县基本养老保险基金财政专户，由市养老保险经办机构统一管理、统一调剂使用。
第十四条　市养老保险经办机构年初要编制年度基金收支预算，经市劳动保障行政部门审核同意，报市政府批准后执行。

第五章　统一基本养老保险经办机构和人员管理

第十五条　人事和编制部门根据市级统筹实际工作需要对市、县区两级基本养老保险经办机构重新核定编制。各县区基本养老保险经办机构人、财、物统一上划市养老保险经办机构实行垂直管理。
第十六条　统一市、县区社会保险经办机构名称，开封市社会保险事业管理局的名称、规格不变。市属各县、区社会保险经办机构名称统一为“××县、区社会保险事业管理局”。
第十七条　市本级和各县、区基本养老保险经办机构列为全供事业单位，依照公务员制度管理。两级机构在编人员经费全部纳入市财政预算，由市财政部门根据全供事业单位供给标准和实际工作需要，确定供给经费，统一拨付。编外人员所需经费由原渠道解决。

第六章　统一实行基本养老金社会化发放
第十八条　尽快完善离退休人员养老保险数据库，逐步实行退休人员与原企业相分离，纳入社区管理，统一实行养老金社会化发放。

第七章　市级统筹工作的管理

第十九条　建立养老保险工作目标任务激励约束机制。各县（区）政府要进一步强化社会保险职责，按照市政府统一部署确保完成养老保险扩面、征缴、清欠及社会化管理服务等社会保险各项目标任务，以确保基本养老金的按时足额发放。每年市政府要与各县（区）政府签定社会保险目标任务书。凡未完成征缴、扩面、清欠等社会保险目标任务所造成基金收支差额部分，由各县（区）政府负责解决，差额部分由市财政从各县（区）财政直接扣划。完成市下达目标任务后仍收不抵支的，从市级统筹基金中统一调剂解决。
第二十条　实行市级统筹后，中央、省补助资金纳入市养老保险基金统一管理使用。
第二十一条　建立养老保险费征缴奖励制度。超额完成养老保险费省下达目标征缴任务的按超额部分的5%进行奖励，查出虚报冒领养老金的按查处虚报冒领养老金部分的20%进行奖励，由市财政部门核拨，作为社会保险经办机构的业务经费。

第八章　附则

第二十二条　本办法由市劳动和社会保障局负责解释。
第二十三条　本办法从2005年7月1日起实施。



从刑法视角谈虚假诉讼行为之界定及定性---由三则民事案例展开

付志强 叶鹏


论文提要

　　随着人民群众法律意识和维权意识的不断增强，越来越多的人运用诉讼手段来解决矛盾和纠纷，伴之出现的是一些不良的诉讼副产品也随之涌入法院，当事人滥用诉权提起虚假诉讼就是其中的表现形式之一。虚假诉讼具有严重的社会危害性，然而由于我国刑法对此行为没有明文规定，不但实践中对虚假诉讼行为的定性认识不一，处理方法各异，而且刑法理论界对此也分歧较大。本文拟从刑法视角出发，通过几则具体案例从诉讼双方有无预谋、结案方式、诉讼本身、诉讼实质、案件发生的范围等方面比较虚假诉讼与诉讼欺诈的区别，以此来分析虚假诉讼行为在实践中应如何界定，并对虚假诉讼行为应如何定性提出一些意见和建议。虚假诉讼行为能构成犯罪，但不应定性为敲诈勒索罪、诈骗罪，而应定性为妨害司法类犯罪中的伪造证据罪。长远而言，应在立法上将该类行为单独另列罪名，以适应社会发展的需要。全文共9768字。


　　随着依法治国进程的不断加快，人民群众的法律素养不断增强，运用法律武器来维护自己合法权益的人逐渐增多，法律已成为人们解决争议最主要的手段之一。与此同时，一些借助诉讼这一合法形式来谋取不正当利益的虚假诉讼现象也随之出现，并呈愈演愈烈之势。2009年7月7日，中央电视台经济频道在《经济说法》栏目中以《无中生有的官司》为题对浙江省玉环县周宗长夫妇虚假诉讼案进行了专题报道，说明此种现象已逐步走进人们的视野，并越来越多地引起社会的关注。据《中国青年报》报道，仅2007年以来，浙江省台州市两级法院就发现查处虚假诉讼案件59件，涉案金额高达3900余万元 ；截止2008年5月份，浙江省已经法院审理确认属于“虚假诉讼”的案件达107件 。然而，对于这种严重危害社会、侵害审判权威，妨碍法院正常审判活动的虚假诉讼行为是否构成犯罪，应如何定性，因我国刑法没有明文规定，致使司法实践中的处理方法不尽一致。现实中出现的问题亟须理论上作出回应，对虚假诉讼行为进行科学的界定及定性已成为刑法理论和实践中无可回避并亟待解决的问题，笔者拟就此问题略陈管见，以期有益于我国刑事法律的健全与完善。

一、司法实践中虚假诉讼的案例

　　案例一：浙江省玉环县的周宗长因欠下巨额债务，其中一位债权人将他告上法庭。案件很快进入执行阶段。由于周宗长没有自动履行法院生效判决，法院对其房屋作出拍卖裁定。为躲避债务，逃避法院执行，周宗长以自己或妻子的名义写好全部虚假或部分失实的数十张欠条，通知了一批债主，并联系多位亲戚朋友，让债主和亲友拿着自己打的借条到法院起诉自己。自2008年4月10日起，玉环县法院陆续受理了以周宗长及其妻叶金柳为被告的案件53起，总标的达到533万元。这种不正常的现象引起办案法官的注意，立即对周宗长夫妇的经济状况进行调查，发现了他们与人串通提起虚假起诉的大量证据。查明事实后，法院将案件移交公安机关处理。10月27日，浙江省玉环县检察院以妨害作证罪，对周宗长、叶金柳提起公诉,法院审理后认为检察机关指控的罪名成立，当庭以妨害作证罪分别判处周宗长有期徒刑1年6个月，叶金柳有期徒刑1年，缓刑1年6个月 。
　　案例二：2005年1月21日，江苏省宜兴市人民法院审理了一起民间借贷纠纷案。原告王志诉称宜兴市陶都进出口公司欠其现金95万余元，被告对此事实当庭承认。开庭仅15分钟，双方就达成和解协议，并一同到银行通过转账的方式办理了还款手续。几分钟后，案外人黄文打电话联络主审法官，称被告账上的钱是他暂时放在被告账上的，原、被告是串通好了利用诉讼将这笔钱划走。后经过法院调查，认定原、被告双方系虚假诉讼，对双方予以司法拘留 。
　　案例三：2007年6月15日，河南省宝丰法院受理了一起离婚案件，在6月20日的调解过程中，原告王某与被告何某均同意离婚，且协商一致，家庭共同财产庭院式住房一套、单元式住房一套及房内所有物品和夫妻共同存款30余万元全部归被告何某（女方）所有，原告（男方）王某同意放弃所有财产，且自愿承担共同债务60余万元，当法官对调解过程的异常顺利而感到蹊跷时，原告解释说与被告已分居多年，因被告一直不同意离婚，所以才放弃财产并承担债务，以此来换得女方同意。后经法官调查，发现王某作为另一起借款合同纠纷案件的被告已经败诉，案件因王某的上诉现在二审之中，且查明原、被告双方离婚后仍然在一起同居生活，其邻居也并不知道两人已离婚的事实。因我国法律对此无明文规定，故法官放弃了对两人的责任追究，只是提醒了另一起案件的原告某金融机构，建议他们将何某追加为共同被告。
　　从以上三个案例，可以看出他们之间存在着共同的特点，即三个案件的当事人均系通过虚构事实，伪造证据，隐瞒真象的方法，意图通过法院的裁判来达到其非法目的。然而对于三个相同性质的案件，法院却作出了不同的处理结果，究其原因，在于我国立法对此行为无明文规定，造成司法实践中对此类行为应如何界定，应否担责，应承担什么责任理解不同，因而对其行为的处罚方法也结果各异。

二、虚假诉讼行为的界定
　　目前，对于虚假诉讼行为应如何界定，司法理论界和实践界认识不一。如日本有学者认为诉讼欺诈也称虚假诉讼，有广义和狭义之分。广义的诉讼诈骗，是指欺骗法院，使对方交付财物或者财产上的利益的一切行为。狭义的诉讼欺诈，是指行为人将被害人作为被告人而向法院提起虚假的诉讼，使法院产生判断上的错误，进而获得胜诉判决，使被害人交付财产或者由法院通过强制执行将被害人的财产转移给行为人或者第三者所有 。而哈尔滨市南岗区委党校的杨玉秋老师认为，虚假诉讼是行为人以非法占有他人财物为目的，利用虚假的证据，提起民事诉讼，破坏法院的正常审判活动，促使法院做出错误的判决或裁定，而使自己或他人达到获得财产性利益目的的行为 。王博老师则认为，虚假诉讼是指当事人为了达到非法目的，故意虚假诉讼主题、法律事实或采取隐瞒证据，伪造证据等手段，提起不具有实质争议的民事诉讼致使法院做出错误的裁判，以达到损害其他民事主体合法权益目的的违法行为 。有学者也进一步从广狭两方面进行理解，认为狭义的虚假诉讼是指，行为人以提起民事诉讼为手段，做虚假的陈述，提出虚假的证据或串通证人提供伪造的证据，使法院做出有利于自已的判决，从而获得财物或财产上不法利益的行为；广义的虚假诉讼则不仅限于提起诉讼骗取财物的情形，还包括基于其他动机在诉讼活动中实施的形形色色的欺诈行为 。还有学者认为所谓虚假诉讼，就是诉讼诈骗。
　　笔者认为，以上对虚假诉讼的定义均不够全面准确。如要准确界定虚假诉讼，首先应明确虚假诉讼的概念。在《汉语字典》中，虚假指：“假的，不真实的；与实际不相符的，”由此可见虚假诉讼，就此本质而言应是整个诉讼都是假的，是与客观实际不相符的。同时，虚假诉讼的目的也不应仅限定于当事人为达到财产或财产性利益的目的，如双方当事人为规避计划生育政策而提起假离婚诉讼，其目的就不是财产性利益。因此，所谓虚假诉讼，应是指双方当事人为达到非法目的，规避法律规定，故意虚构事实，隐瞒真相，采用伪造证据的方法，提起不具有实质性争议的民事诉讼，诱使法院做出错误的裁判，以达到其非法目的的行为。其主要特征是三个虚假，即诉讼主体虚假，案件基本事实虚假和关键证据虚假。换言之就是整个诉讼的实质是虚假的，双方不具有实质性的争议。
　　其次，应明确虚假诉讼与诉讼欺诈的关系。纵观诉讼欺诈和虚假诉讼的概念，可以看出两者似乎是同一概念，解释的是同一问题，都是利用虚假的方法，采用欺诈的手段，促使法院作出错误的裁判，以使自己或他人获得某些利益，但笔者认为，两者却并不完全等同，具体区别如下：

1、从诉讼双方事先有无预谋来看，虚假诉讼的诉讼双方一般事前存在恶意串通，如前述三个案例中，原、被告双方事前均有预谋；而诉讼欺诈的原、被告双方却不一定事先预谋，有时诉讼的另一方并不知情。如河南省某公司原法定代表人田强于1999年11月退出该公司。2001年5月，社会人员李鸣拿着一份售房合同及收据起诉该公司，要求法院判令该公司退还所收房款17万元及利息。田强冒充该公司签收了法院送达的诉讼副本、应诉通知书。开庭时该公司因此未能出庭，法院判决李鸣胜诉，判决生效后，法院强制执行时，该公司才知道这场官司 。此案即是典型的诉讼欺诈，然而该案中该公司却并不知情，与原告也无串通。

2、从结案方式来看，虚假诉讼的诉讼双方之间因不具有实质性的争议，所以双方一般较为默契，不存在激烈的诉辩对抗场面，案件也多以调解方式结案，且履行较易，如前述三案例。而在诉讼欺诈案件中，在诉讼双方没有预谋的情况下，一般多以判决方式结案。如甲、乙合开A公司，与B建筑公司有经济来往，B公司因业务原因向A公司借款400万元并写下借据。其后B公司陆续还款，最后尚欠20万元，遂将一价值20万的建筑工程折抵欠款还给A公司，但未要回借据。因甲、乙借丁钱未还，丁欲起诉甲、乙，甲、乙遂将20万元的借据转让给丁，要求丁起诉B公司，否则不还钱。丁在不知情的情况下起诉。后案发，甲、乙均被公安机关逮捕 。本案后，B公司和丁即不可能调解结案。

3、就诉讼本身来看，虚假诉讼的本质是虚假的，诉讼只是当事人双方为实现非法目的而采用的手段，其侵害的多为案外人利益或国家政策、法律规定，如借离婚为名逃避债务，规避计划生育等；而诉讼欺诈中，就诉讼本身而言，诉讼可能是真实的，一方当事人实施欺诈是为了损害对方当事人利益，如诉讼中一方威胁、协迫证人作证，为胜诉而伪造证据，毁灭证据等。

4、就诉讼实质来看，虚假诉讼中的诉讼双方没有真实的利益冲突，双方不具有实质性的争议内容。且诉讼双方之间的关系较为密切，原、被告多为夫妻、父母、子女等近亲属关系，或者是同学、朋友，当事人往往利用亲情和人情关系为自已编造虚构事实；而诉讼欺诈中诉讼双方则可能存在利益上的冲突，如前所述存在诉讼欺诈情形的两个案例中，诉辩双方均存在利益的冲突。

5、从案件发生的范围来看，虚假诉讼只能发生在民事诉讼领域，因为行政诉讼和刑事诉讼基于其一方诉讼主体的特殊性，诉辩双方不可能会事先预谋串通；而诉讼欺诈则在刑事案件中也可能发生。如行为人为达到其非法目的而自制伤情，提起刑事自诉。又如犯罪分子被抓获后，冒用他人身份证明，为求轻判假报身份。

6、从处罚方式来看，虚假诉讼因在法律上没有明文规定，处罚起来于法无据；而对于诉讼欺诈而言，对部分诉讼欺诈行为应如何定性处理已有规可循，2002年10月24日最高人民检察院《关于通过伪造证据骗取法院民事裁判占有他人财物的行为应如何适用法律问题的答复》中已作出了具体规定，尽管《答复》不具有司法解释的效力，且内容上和效力上都有很大的局限性，但毕竟使部分诉讼欺诈行为处理时有据可依。
通过以上对虚假诉讼和诉讼欺诈行为的比较，我们可以看出，虚假诉讼与诉讼欺诈虽然在一定范围内两者的界限并不明显，且有时互相包含、从叠，但还是有一定区别的。那么两者究竟是什么关系呢？从两者实施的行为方式来看，诉讼欺诈所采用的方法一般多为三种，一是虚构事实+伪造证据+提起诉讼，二是隐瞒事实+伪造证据+提起诉讼，三是在已开始的诉讼中伪造证据。而虚假诉讼所采用的方法相对单一，即虚构事实+虚假陈述+伪造证据+提起诉讼。因此从两者实施的方法上来看，笔者认为，虚假诉讼应被广义的诉讼欺诈所包容，即虚假诉讼是广义的诉讼欺诈的一种表观形式。

三、有关虚假诉讼行为的论争

（一）国外有关虚假诉讼的观点
　　当今绝大多数国家的刑法典中对虚假诉讼行为没有做出专门的规定，但以德、日为代表的大陆法系刑法理论界却对此行为早有关注，其教材及其他刑法理论著作中一般都有论及该行为，其学说主要有肯定学说和否定学说两种观点，其核心在于虚假诉讼行为能否构成诈骗罪。
　　持否定观点的学者认为，虚假诉讼不构成诈骗罪。主要理由是民事诉讼采用的是形式真实主义，而不问法院是否陷入错误；很多时候法官明知行为人提供的证据是虚假的，也不得不作出有利于行为人的判决。所以，虚假诉讼中，行为人利用的是民事诉讼制度，法院不存在被欺骗的情况 。而持肯定观点的学者则认为，法官完全可能成为处分财产的受骗者。因为即使采用形式真实主义，法官仍应根据事实做出判决；法官得知当事人的虚假主张后，也有做出正确判决的相应途径；所以法官根据当事人提供的虚假证据做出错误判决，显然是受欺骗的结果，故不可否认其为受骗人与财产处分人 。目前，在司法实践中，德日的判例都持肯定说的立场。
　　由于受到大陆法系的影响，我国台湾地区刑法理论著作对此也有相关的论述。例如，台湾学者甘添贵认为：“对此情形，一般通说均认为，行为人提供伪造之证据，使法院误信为真正而陷于错误，致为原告胜诉之判决，亦属诈术之一种手段......自得成立诈欺罪” 。

（二）我国有关虚假诉讼定性之论争

　　对于虚假诉讼行为的定性，我国理论界存在较大的争议，归纳起来主要有三种观点，即无罪论、有罪论和区别情况定性论，其中有罪论中又分为此罪与彼罪的争论。
1、无罪论。持该观点的学者认为虚假诉讼不构成犯罪，其理由是现行刑法中对虚假诉讼行为没有明确的条文对其进行规范，按照罪刑法定的原则，法无明文规定不为罪，所以对于虚假诉讼行为只能按照无罪来处理。

2、有罪论。持此观点的学者认为虚假诉讼行为构成犯罪，但在此罪与彼罪的认定上却观点各异，目前流行的观点主要有以下几种：