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浅论器官移植与未成年人生命权益的法律保护/刘长秋

时间:2024-07-23 11:16:21 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8528
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浅论器官移植与未成年人生命权益的法律保护

刘长秋
(200020 上海社会科学院法学研究所;上海)


摘 要:器官移植过程中会发生各种损害未成年人生命权益的情况。为此,需要我国制定一部专门规范人体器官移植与捐献的《人体器官捐献与移植法》;需要在该法中将不提倡未成年人捐献器官作为一项重要立法原则,并建立包括器官来源审查制度、器官移植许可证制度等在内的多项器官移植安全保障制度;此外。还需要在刑法、民法中采取相应的配套措施。
关键词:器官移植;未成年人;生命权益;法律保护
中图分类号:D922.16 文献标识码:A

器官移植是指通过手术等方法,替换体内已损伤的、病态的或者衰竭的器官。 器官移植是20世纪以来医学领域的一项具有划时代意义的新技术,它为人类医学救死扶伤带来了革命性的变化。伴随着新世纪的来临,器官移植也进入了一个蓬勃发展的新时期。据全球移植中心名录(WTCD)的统计,迄今已有60余万名身患不治之症者通过器官移植获得了第二次生命,移植的器官不仅具有良好的功能,而且他们身心健康,过着和正常人一样的生活,育龄妇女能怀孕生育,少年儿童能健康成长。 在我国,器官移植自50年代末期即已开始,70年代开始应用于临床。目前已开展了10多种临床器官的移植,其中肝移植技术已达到国际先进水平,居世界第四位;而在肾脏移植、小肠移植等方面也取得了较大的突破,获得了广泛的社会赞誉和良好的疗效。但与此同时,在进行器官移植的过程中也引发了大量的社会问题和法律问题,对未成年人生命权益侵害问题便是其中之一。生命权益即围绕人的生命而产生的各种生命权益,具体包括人的生命权、健康权、长寿权以及与健康权密切相关的身体权等。由于“人的生命是人存在的基础,是人维持其生活的基本物质活动能力”, 因此,在现代法治社会中,保护人们的生命权益就成为维持人生存和发展的必需。当前,依法治国已经成为我国当代社会主旋律的情势下,探讨如何在进行器官移植的过程中更好地保护未成年人的生命权益,对于丰富和发展我国的法制建设无疑具有重要的现实意义!
一、器官移植及其可能对未成年人生命权益造成的损害
从科学哲学的角度上来说,科学技术是一把“双刃剑”,器官移植作为一项具有相当难度的生命科学技术,其发展为许多具有器官移植疾病或器官功能性障碍的患者带来重获健康希望。但与此同时,器官移植作为一种实验性的治疗行为,也潜藏着种种风险。尽管现有的器官移植手术是建立在长期总结治疗经验或反复科学实践的基础上的,已经具有了相当的适应性,但由于医方的失误、供体器官的卫生状况以及接受器官移植的患者自身的状况等原因,依旧极有可能引发一些严重的诸如身体伤害甚或死亡等侵害生命权益的事件。而在这些生命权益侵害的事件中,未成年人生命权益的侵害显然也在其中。在器官移植中,未成年人既可能会作为供体捐献或提供身体器官,也可能会作为受体而接受他人捐献的器官。而无论是在前一种情况下还是在后一种情况下,客观上都存在着其生命权益被侵害的可能。具体说来:
(1)无论作为供体还是作为受体,器官移植手术都会给未成年人带来一定的创伤及痛苦,并有可能引发某些并发症,导致其健康状况下降。
(2)器官移植有可能会使作为供体的未成年人的器官储备功能受到一定贬损,导致其疾病防御能力下降。
(3)在供体器官的卫生状况等存在隐患时,器官移植手术可能会导致作为受体的未成年人术后的健康状况比先前更为下降。例如,在供体患有遗传性传染病的情况下,接受移植的未成年人会因为接受了供体的器官而染上与供体同样的疾病。
(4)由于医方在诊断时存在严重过失,致使不需要和不应当接受器官移植的未成年人接受了器官移植,导致其健康的器官被切除。
(5)由于其他医疗事故也可能会导致未成年人的生命健康在捐献器官或接受器官移植手术时受到损害。例如,未成年人自愿捐献的是自己的左肝,但由于医方的失误而将其右肝摘取;再如,在进行器官移植手术的过程中,医生误将手术器具、药棉等遗留在未成年人体内,造成其痛苦;等等。
不仅如此,在未成年人尚不具备足够的判断能力,对器官移植的后果还难以清醒认识的情况下,其他人怂恿或欺骗他们诱使其捐献自己的器官,或者未经其允许而偷摘其身体器官用于器官移植的行为,无疑也将构成对其生命权益的侵害。此外,在器官移植技术已经相当发达的今天,可供移植的器官仍然主要来自人类自身,多数情况下依旧需要牺牲一个个体去挽救另一个个体,由于需要接受移植的患者众多而器官来源又严重不足,导致人体器官成为一种具有高利润性的物。为此,某些利欲熏心的犯罪分子通过绑架、麻醉等手段强制摘取未成年人身体器官用于贩卖的情况也会发生。这类情况无疑都会对未成年人的生命权益构成严重的威胁或造成现实的损害。
二、器官移植中未成年人生命权益的法律保护
器官移植中对未成年人生命权益的损害往往具有多方面的原因,医生责任感的缺失、器官移植技术负面效应的不明显性以及法律保障的失利等,都是导致器官移植中未成年人生命权益易受侵害的重要原因。但笔者以为,其中最为主要的原因则是法律保障的失利。由于当前我国在器官移植方面的立法步伐相对滞后,还没有制定专门规制器官移植的《器官移植法》,因而导致医疗实践中的器官移植操作极不规范,对未成年人的生命权益未予充分重视和保护。事实上,未成年人作为一类正处于生长发育阶段之黄金时期、生命还相对脆弱的特殊群体,其生命权益应受到法律的特殊保障。这是现代法制文明的内在要求,也是社会进步的客观需要。为此,笔者以为,针对器官移植中出现的上述各种侵害未成年人生命权益的现象,我国应当加快器官移植立法的步伐,制定一部专门的《器官移植法》,通过《器官移植法》及于之相配套的民事及刑事制度来保障器官移植各方权利人尤其是未成年人的生命权益。为此,首先需要我国未来《器官移植法》做好以下几个方面的工作:
(一)不提倡未成年人捐献器官
器官捐献是一种高尚的道德行为,对这种行为的提倡有助于提高公民的道德素养。所以,对于公民自愿捐献其身体器官的行为,立法应予以积极的倡导。然而,立法所倡导的这种自愿捐献器官的前提条件应当是其不会对捐献者造成生命安全方面的威胁和健康方面的损抑,而且,也不会产生或者可能产生其他负面效应。当前,活体器官移植的理论前提是其不会对供体的生命健康带来损害,而事实上,这一理论前提还是存在一定的可证伪性的,就是说,“器官移植并不是绝对不会对供体身体健康造成任何损害的。” 这是因为,器官移植主要是通过手术的方式来进行的,这其中必然会存在一定的生命风险和健康损害,至少会在短期内给供体带来一些肉体上的痛苦。未成年人作为正处于生理发育最佳时期的一类特殊社会群体,在如对摘除器官后的承受能力、对被摘除器官的未来健康需求等许多方面都还具有不确定性的特点,容易引发损害其生命权益的事件发生;加之未成年人一般都缺乏足够成熟和理性的自我判断能力和情绪控制能力,对器官移植的后果等都难以具有足够清醒的认识和理解,容易出现纠纷。因此,对于未成年人自愿捐献器官的行为,未来《器官移植法》应当仔细权衡、谨慎考虑。从其他国家和地区的立法在此问题上的态度来看,基本上都不提倡未成年人捐献器官,而转而以“成年”作为捐献器官的主体要件之一,如美国的《统一组织提供法》就规定,自愿捐献器官者须年满18岁、具有完全民事行为能力且身体健康;法国的《关于器官摘取之法律》以及台湾的《人体器官移植条例》等也都有类似的规定。这表明,不提倡未成年人捐献器官是当前各国立法所普遍采取的立法倾向。我国是在器官移植立法方面相对滞后的国家,在基本上还没有什么立法经验可言的情况下,显然应当借鉴其他国家或地区的做法,将具有完全民事行为能力以及身体健康等作为未来《器官移植法》允许并提倡自愿捐献器官的前提条件,拒绝提倡未成年人捐献器官。这是保护未成年人在器官移植中的合法生命权益的需要。
(二)建立供受体健康状况调查制度及器官移植对供受体健康的影响评估制度
设立供受体健康状况调查制度的目的在于保障医方对器官移植前后供受体的健康状况进行认真调查和分析,以此为受体的健康状况是否已经恶化到必须接受器官移植的程度和供体的健康状况能够允许其捐献器官提供现实依据,提高进行器官移植的安全系数。同时,通过对供受体术后健康状况的了解和调查,可及时发现那些隐匿的手术并发症或后遗症,了解器官移植对供受体生命健康状况的影响,以便及时采取适宜的补救措施,切实保障供受体的生命与健康。而建立器官移植对供受体健康的影响评估制度的主要作用则在于保障医方对将要进行的器官移植手术的可行性及其可能带来的负面效应进行科学的评估,以提出影响或可能影响器官移植安全进行的因素的分析报告以及消除这种影响的医疗方案设计,保证器官移植手术安全进行, 不会对供受体的生命健康造成不应有的损害。在《器官移植法》中设立这两项制度,对于保障包括未成年人在内的器官移植供受体的生命权益显然具有不言自明的重要意义。
(三)建立器官移植手术许可证制度
器官移植是一项高难度的医疗手术,并非任何医疗单位都具备实施这类手术的能力,也并不是每个医师都有能力和水平进行这种手术。所以,出于对手术安全性的考虑以及保障未成年人生命健康的需要,应当在《器官移植法》中确立器官移植手术的许可证制度,对申请从事器官移植手术的医疗单位和医师个人进行严格的资格审查。就审查的内容来说,应当包括:医疗单位是否具备进行器官移植所必需的医疗设备;实施器官移植手术的医师是否具有相关的临床经验、实际水平和能力等等。 这也是防止因医疗单位和医师不具有进行器官移植所必需的资质而擅自进行器官移植以致损害他人尤其是未成年人生命权益以保障器官移植手术安全进行的需要。
(四)禁止人体器官的买卖,严厉打击贩卖人体器官的活动
在当前需要接受器官移植的患者人数众多而可供移植的器官又严重不足的情况下,器官的高利润性使得器官买卖成为器官移植中所面临的一类严峻社会问题,它在相当程度上损害了我们社会主义国家的良好形象。现实生活中,我国已发生了许多买卖人体器官的事件,更有甚者,有些不法分子受人体器官买卖高利润性的诱惑,不惜铤而走险,通过拐卖、诱骗、麻醉等犯罪手段偷偷摘取或强制摘取他人的身体器官加以贩卖,未成年人由于不具有完全的行为能力和防护能力,经常会成为这些不法分子猎取的目标。这不仅对未成年人的生命权益构成了严重的威胁和损害,且造成了极其恶劣的社会影响。而当前我国现行立法对人体器官买卖问题的立法空位,则客观上为人体器官买卖在现实世界中的自流提供了法律上的空隙。为此,立法应当明令禁止人体器官的买卖,对买卖特别是贩卖人体器官尤其是未成年人的身体器官的行为予以严厉和有效的打击。这是在器官移植中保护未成年人生命权益的一项前瞻性工作,也是使我国器官移植保持向公益性方向健康发展的一个基本要求。
(五)设立器官来源的严格审查制度
除以上制度外,在我国未来《器官移植法》中设立器官来源审查制度也是防范和保障未成年人生命权益不受非法侵害的一个需要。通过在《器官移植法》中设立该制度,不仅可以对用于移植的器官的卫生状况加以了解,防止不符合健康和卫生标准的人体器官用于以未成年人为受体的器官移植以致损害其健康,还可以禁止来源不明的人体器官被用于器官移植手术(因为这类器官中极有可能会有通过各种犯罪方式或侵权方式获得的未成年人的身体器官),保障器官移植的合法进行。为此,需要立法者在我国未来《器官移植法》中认真设计好该项制度,并在实践中对用于移植的供体器官的来源作严格的审查。这也是在器官移植中保护未成年人生命权益的客观需要。
当然,在现代法治社会中,任何法律都不是独立运作的,都需要其他立法来加以配合。因此,为全面保护未成年人的生命权益,除要在未来《器官移植法》中设立上述规则和制度外,还要建立与之相配套的有关器官移植损害的刑事惩治制度和民事救济制度。具体来说,要在我国刑法中增加有关器官移植犯罪方面的规定,如“非法买卖人体器官罪”、“非法采摘、供应人体器官罪”、“偷取他人身体器官罪”等。1997年修订通过的刑法第333条及334条对“非法组织卖血罪”、“强迫卖血罪”、“非法采集、供应血液、制作、供应血液制品罪”以及“采集、供应血液、制作、供应血液制品事故罪”进行了处罚规定,但对“非法买卖人体器官”、“非法采摘、供应人体器官”、“偷取他人身体器官”以及“采摘器官事故罪”等的处罚规定却疏漏了。为此,需要在现行刑法中增设专门的器官移植犯罪,对侵害包括未成年人在内的人们的生命权益的行为进行有效的防范。同时,对于那些因偷取、骗取及强制摘取器官而造成未成年人重伤或死亡的行为,也应依照现行刑法第232条、第233条、第234条以及第第235条对“故意杀人罪”(主要表现为间接故意,即行为人明知会造成未成年人死亡的结果而放任这一结果的发生)、“过失致人死亡罪”、“故意伤害罪”(也以间接故意为主,即行为人明知会造成未成年人重伤的结果而放任这一结果的发生)、“过失致人重伤罪”的规定加以严惩。此外,要在我国民法上建立未成年人身体生命权益损害的民事救济制度,具体应包括以下两项内容:一是要建立未成年人生命权益损害的民事责任制度,在将过错责任作为主要归责原则的同时,通过举证责任倒置更好地保护器官移植中未成年人的生命权益;二是要建立未成年人生命权益损害的民事赔偿制度,通过该制度,对未成年人生命权益的侵害给予高标准的赔偿,使未成年人被损害的权益能够得到及时、充分和有效的救济。这些显然都是在器官移植中保护未成年人生命权益的有效措施。

本文发表于《中国卫生事业管理》2004年第6期。


江西省财政厅、江西省监察厅、江西省审计厅关于印发《江西省省直事业单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法》的通知

江西省财政厅 江西省监察厅 江西省审计厅


江西省财政厅、江西省监察厅、江西省审计厅关于印发《江西省省直事业单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法》的通知

文号:赣财非税[2007]4号


省直各部门、各单位:
为了加强党风廉政建设,强化财政财务监督,进一步规范省直事业单位国有资产有偿使用收入管理,经省人民政府同意,现将《江西省省直事业单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法》印发给你们,请及时转发给所属事业单位严格遵照执行。
执行中遇到的问题,请及时反馈给省财政厅。
附件:《江西省省直事业单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法》

二OO七年九月十二日


江西省省直事业单位国有资产有偿使用收入管理暂行办法


第一章 总则
  
第一条 为了加强党风廉政建设,强化财政财务监督,进一步规范省直事业单位国有资产有偿使用收入管理,根据资产管理与预算管理相结合的原则,依照《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)和《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)及有关法律、法规,结合我省实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于省直事业单位国有资产有偿使用收入的管理。
第三条 本办法所称省直事业单位是特指除参照执行公务员制度的事业单位和实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位以外,具有法人资格的事业单位。其所属的不具有法人资格的事业单位、经济实体等归并到上述事业单位执行本办法。
省直事业单位创办的具有法人资格的经营实体,不适用本办法。
第四条 本办法所称的事业单位国有资产,是指事业单位占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称,即事业单位的国有(公共)财产。包括国家拨给事业单位的资产,事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。
事业单位占有或控制,并实际享有使用权或收益权,但不具有产权的国有资产,在本办法中视同本事业单位国有资产。
第五条 本办法所称国有资产有偿使用收入是指事业单位经营、处置国有资产等取得的收益。
(一)经营性收入:事业单位利用国有资产出租、出借等取得的收入,利用具有产权的国有资产对外投资(合作经营)、开办经营实体、担保等取得的收益等。
(二)处置(赔偿)性收入:事业单位对具有产权的国有资产进行出售、出让、转让、置换、报废等处置取得的收入(或补偿性收入),国有资产损失赔偿收入等。
(三)特许使用权转让收入:事业单位特许经营项目有偿出让收入,城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权有偿出让收入等。
第六条 省直事业单位利用国有资产开办的经营实体或将国有资产提供给所属单位的,应采取有偿使用方式,收取租金(承包费、管理费等)。
第七条 省直事业单位采用出租、出借、出售、出让、转让、置换、投资(合作)、担保等方式开展国有资产有偿使用,必须依法签订合同,作为取得国有资产有偿使用收入的法律依据。
省直事业单位应在上述合同签订之日起七日内,将合同复印件抄送省财政厅非税收入征收管理机构备案。
第八条 省直事业单位国有资产有偿使用收入必须全额、直接缴入省财政专户,实行收支两条线管理。按照收缴分离的原则,实行银行代收制。

第二章 收缴管理

第九条 省财政厅在银行设立财政专户,用于管理省直事业单位国有资产有偿使用收入。
省直事业单位不得在银行设立国有资产有偿使用收入过渡户,已经设立的一律取消。
第十条 省直事业单位国有资产有偿使用收入按以下规定程序收缴。
(一)执收单位到省财政厅(国库处)领取《行政事业性收费专用转账缴款单》和《行政事业性收费专用现金缴款单》。
财务隶属关系实行省以下垂直管理的执收单位所使用的上述《缴款单》,由省直主管部门统一领取、发放。
(二)执收单位依照合同按时向缴款人(包括公民、法人和其他组织,下同)全额开具《行政事业性收费专用转账缴款单》或《行政事业性收费专用现金缴款单》。
“执收单位名称及代码”,与省财政预算外资金财政专户单位名称及代码相同。
“收款人银行账号”,财务隶属关系实行省以下垂直管理的,填列执收单位直接主管部门财政汇缴专户账号,其他单位填列省财政预算外资金财政专户账号。
“收费项目及编码”:见下表。

收费项目 收费内容 收费项目编码
出租收入 出租收入、承包费收入、管理费收入、出借收入、投资(合作经营)收益、担保收益等 30118
出售收入 出售收入、国有资产损失赔偿收入、国有资产报废残值收入、国有资产置换补偿性收入等 30122
出让收入 出让收入 30132
转让收入 转让收入 30142
其他收入 其他收入 30152
(三)缴款人持缴款凭证到银行代收网点(同预算外资金代收网点)缴款。
使用现金方式缴款的,由缴款人持执收单位开具的《行政事业性收费专用现金缴款单》,将现金缴入银行代收点,代收银行网点据实在专用现金缴款凭证的第四联上加盖业务专用章后退回缴款人作已缴款凭证。
使用转账方式缴款的,由缴款人持执收单位开具的《行政事业性收费专用转账缴款单》到本单位开户银行划缴款项,其开户银行据实在专用转账缴款凭证的第四联和第五联上加盖业务专用章后退回缴款人作已缴款凭证。
(四)执收单位根据缴款人交验的银行退回已缴款凭证,向缴款人出具相关票据。
(五)财务隶属关系实行省以下垂直管理的,应将执收单位国有资产有偿使用收入逐级汇缴到省直主管部门财政汇缴专户,省直主管部门将汇总后的国有资产有偿使用收入每月10日、20日、30日(遇节假日顺延)缴入省财政专户。
第十一条 执收单位根据经银行盖章的缴款凭证,登记辅助账。
省财政厅根据各项收入缴入财政专户的情况,按执收单位分别登记明细账。执收单位可登录《江西省财政厅综合信息网》(www.jxf.gov.cn)查询和打印本单位有关收入的数据。

第三章 使用管理

第十二条 经营性收入全额缴入省财政专户,归执收单位使用。执收单位使用时比照预算外资金拨款程序,向省财政厅提交用款申请,省财政厅按规定程序审核拨付。
处置(赔偿)性收入和特许使用权转让收入,全额缴入省财政专户,执收单位应缴纳的税费和清理成本、招标、拍卖手续费用等,应在三十日内向省财政厅非税收入征收管理机构提出申请,省财政厅从省财政专户中核拨退回。结余部分在省财政专户存储,使用时缴入国库,纳入省级财政预算管理。
财务隶属关系实行省以下垂直管理的各市县执收单位的国有资产有偿使用收入拨款,由省直主管部门按上述程序和方式统一向省财政厅申请办理。
第十三条 执收单位应将测算的国有资产有偿使用收入省财政核拨数,编入本单位的部门预算。
执收单位已经收取但尚未使用的国有资产有偿使用收入滚存结余,应按本办法规定的收缴方式,于2007年10月1日前,由执收单位一次性直接、足额解缴省财政专户。

第四章 监督管理

第十四条 省直事业单位应当按照《事业单位国有资产管理暂行办法》,建立健全国有资产内部管理制度,进一步加强国有资产管理,在保障工作正常开展的前提下,盘活并有效利用土地、房屋建筑(经营性门面、办公用房、业务用房、住房、场地、车库、车位、广告位等)、交通运输工具、通用及专用设备设施、科研成果、专利权、商标权、著作权、土地使用权、非专利技术、商誉以及投资等现有的国有资产,发挥经济效益,增加收入。
省直事业单位应加强国有资产有偿使用收入解缴的监督管理工作。特别是要加强对临时出租、出借国有资产所应收取的有偿使用收入解缴的监督管理工作。
第十五条 省直事业单位应当自觉接受财政、监察、审计部门的监督检查。
第十六条 省直事业单位应如实反映和缴纳国有资产有偿使用收入,不得隐瞒、截留、挤占、坐支、挪用、转移、私分和规避。
省直事业单位不得违反银行代收制的规定直接收取国有资产有偿使用收入;不得以应收取的国有资产有偿使用收入直接抵顶债务;不得使用未纳入财政专户的国有资产有偿使用收入;不得以任何名义向下属单位集中收入;不得在所属事业单位或经营实体开支费用、发放补贴和福利等;不得以发放奖金、福利、承担费用等形式替代租金(含承包费)、投资收益等。
有违反上述行为的,按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院第427号令)和《国务院违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院第282号令)以及有关法律法规进行处罚。构成违纪的,转由纪检监察机关追究主管人员和直接责任人员的党纪政纪责任。构成犯罪的,移交司法机关追究刑事责任。
第十七条 省财政厅应当依照国家有关规定,建立国有资产有偿使用收入稽查制度,加强对省直事业单位国有资产有偿使用收入收支情况的监督检查。

第五章 附则

第十八条 本办法由省财政厅负责解释。
第十九条 本办法自2007年10月1日起施行。

天津市人民政府拟订地方性法规草案和制定政府规章及其他规范性文件规定

天津市人民政府


津政令第58号






《天津市人民政府拟订地方性法规草案和制定政府规章及其
他规范性文件规定》 已于2002年6月24日经市人民政府第53次常
务会议通过,现予公布,自2002年9月1日起施行。


               市长 李盛霖

              二OO二年七月十五日


天津市人民政府拟订地方性法规草案和制定政府规章及其他规范性文件规定



第一章 总 则

  第一条 为规范本市政府系统拟订地方性法规草案和制定政
府规章及其他规范性文件工作,保证国家法制统一,促进本市经
济和社会发展,根据有关法律、法规的规定,结合本市的实际情
况,制定本规定。
  第二条 本规定适用于本市政府系统拟订地方性法规草案、
制定政府规章及其他规范性文件和政府规章的修改、废止以及其
他规范性文件的备案工作。
  第三条 政府系统拟订地方性法规草案和制定政府规章以及
其他规范性文件,修改、废止政府规章及其他规范性文件的备案,
应当遵循宪法和立法法确定的基本原则及相关立法程序,按照世
界贸易组织规则和我国承诺的要求,以国家法律、法规和政策为
依据,以促进改革开放和社会主义市场经济发展、实现政府工作
法制化为目标,切实解决本市建设发展中的实际问题,促进依法
行政和经济发展。
第二章 拟订地方性法规草案和制定政府规章
  第四条 本市行政管理中具有下列事项的,除法律、行政法
规规定外,只能由地方性法规或者政府规章规定:
  (一)实施行政处罚的;
  (二)采取行政强制性措施的;
  (三)行政审批许可和登记、备案的;
  (四)行政事业性收费的;
  (五)市场准入条件、标准、范围以及资格、资质内容的;
  (六)涉及世界贸易组织各项规则要求和中国加入世界贸易
组织承诺范围内容的;
  (七)其他影响公民、法人和其他组织各项民事权益的。
  第五条 国家法律的实施办法,一般由市人民政府拟订为地
方性法规草案;国家行政法规的实施办法,一般由市人民政府制
定为政府规章。但国家和本市另有其他规定的除外。
  第六条 没有国家法律、行政法规作为地方立法直接依据的,
一般先由市人民政府制定为政府规章;需要进一步提升政府规章
法律效力时,由市人民政府拟订地方性法规草案报请市人民代表
大会常务委员会制定为地方性法规。但由市人民代表大会及其常
务委员会决定直接制定为地方性法规的情况除外。
  第七条 市人民政府法制办公室负责组织拟订地方性法规草
案和制定政府规章的年度立法计划,报市人民政府市长办公会议
或者市政府常务会议审定后组织实施。其中,对地方性法规草案
计划的拟定,应做好与市人民代表大会常务委员会及其有关部门
和机构的工作衔接和协调。
  第八条 地方性法规草案和政府规章的起草工作,可以由市
人民政府法制办公室直接起草,也可以在市人民政府法制办公室
的统一指导下,由市人民政府确定的相关行政管理部门负责起草。
法规草案和政府规章内容涉及两个以上行政管理部门职责的,或
其内容比较综合复杂的,以及立法时限要求较紧的,可由市人民
政府法制办公室牵头直接组织起草,也可以由其指定一个牵头部
门组织起草,或由其委托有关专家或者研究咨询机构等起草。
起草地方性法规草案和政府规章所需费用,列入起草部门的行政
经费。
  第九条 起草地方性法规草案和政府规章,应当深入调查研
究,总结实践经验,发扬民主,集思广益。
  对涉及公民、法人和其他组织重大民事权益以及其他对社会
有重大影响的事项,应当通过听证会、专题论证会、向社会公示
等形式广泛听取意见和建议。
  起草地方性法规草案和政府规章,应当符合社会主义市场经
济发展的客观要求和政府职能转变的要求。在赋予有关行政主管
部门必要职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应当
承担的责任,规定的管理措施和办事程序应当有利于提高工作效
率,方便当事人;应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权
益,在规定其义务的同时,还应当规定其享有的相应权利和保障
该权利实现的途径。
  第十条 有关起草部门向市人民政府报送地方性法规草案或
政府规章草案,应当提供以下材料:
  (一)草案正文;
  (二)草案说明;
  (三)有关依据;
  (四)有关部门、组织和公民的主要不同意见;召开听证会
的,应当附听证会记录;
  (五)其他有关材料。
  草案应当结构完整,体例、文字符合立法技术要求。
  第十一条 地方性法规草案和政府规章草案,由市人民政府
法制办公室负责统一审核。审核的内容包括:该草案内容的合法
性、执行的可操作性、体例规范的科学性。草案内容不得与国家
法律、行政法规和政策相抵触,并应符合世界贸易组织规则要求
和我国的承诺,符合建立社会主义市场经济的统一要求。
  第十二条 地方性法规草案和政府规章草案经市人民政府法
制办公室审核修改完善后,提交市人民政府常务会议审定。
  第十三条 在市人民政府常务会议审定地方性法规草案和政
府规章草案时,由有关起草部门作地方性法规草案或政府规章草
案的起草说明,起草说明的内容主要包括:起草草案的必要性、
草案解决的主要问题及措施、草案中有争议的问题及说明;由市
人民政府法制办公室作法律审核说明,法律审核说明的主要内容
包括:草案的合法性、草案的可行性、对有争议问题的协调意见
及说明。
  由市人民政府法制办公室直接起草和牵头组织起草的地方性
法规草案和政府规章草案,由市人民政府法制办公室在会议上作
统一的法律说明。
  第十四条 市人民政府审定地方性法规草案和政府规章草
案,实行民主集中制和行政首长负责制的原则。
  第十五条 地方性法规草案经市人民政府常务会议同意并由
市长签发后,以议案的形式提请市人大常委会审议。
  政府规章经市人民政府常务会议审定并由市长签发后,以市
人民政府令的形式公布施行。
  第十六条 政府规章最迟应在施行前30日在《天津政报》、《
天津市人民政府公告栏》和《天津日报》上公布。
  第十七条 市人民政府法制办公室负责按照有关法律、法规
的规定,在政府规章发布后30日内,向国务院和市人民代表大会
常务委员会办理备案手续。
  第十八条 政府规章由市人民政府法制办公室负责组织译
审,最迟不得晚于实施后90日。
第三章 地方性法规和政府规章的修改与废止
  第十九条 由市人民政府提请市人民代表大会常务委员会审
议通过的地方性法规和市人民政府制定的政府规章在执行过程
中,如其内容与国家最新制定的法律、法规和政策发生抵触,或
经实践证明其内容不符合客观实际情况时,应当及时修改或废
止。
  第二十条 由市人民政府提出地方性法规修正案和废止案,
或对政府规章的内容作全面修改,参照本规定第二章的有关规定
执行。
  第二十一条 政府规章内容需作个别条款修改的,由市人民
政府法制办公室提出修改意见,报经市人民政府常务会议审定后,
以市人民政府通知的形式公布施行。
  第二十二条 政府规章需要废止的,由市人民政府法制办公
室提出废止理由,报经市人民政府常务会议审定后,以市人民政
府通知的形式公布废止。
  第二十三条 修改后的政府规章和废止的政府规章,在《天
津政报》、《天津市人民政府公告栏》和《天津日报》上公布。
  第二十四条 以市人民政府通知的形式公布的政府规章与以
市人民政府令的形式公布的政府规章,其内容具有同等的效力。
第四章 其他规范性文件的制定和备案
  第二十五条 为贯彻执行法律、法规和政府规章,市人民政
府及其所属行政管理部门、区县人民政府及其所属行政管理部门、
乡镇人民政府,在其法定权限内可以制定带有实施性、执行性的
规范性文件。
  前款规范性文件不得自行创设本规定第四条所列行政管理事
项,其内容不得与法律、法规和政府规章的内容相抵触。
  第二十六条 市人民政府依据本规定第二十五条制定的规范
性文件中含有本规定第四条所列事项之一的,应当在发文前由市
人民政府法制办公室进行统一的法律审核,以保证法制的统一。
  第二十七条 市人民政府所属行政管理部门(含法律或法规
授权的组织)依据本规定第二十五条制定的规范性文件中含有本
规定第四条所列事项之一的,须由该部门的法制机构统一审核提
出意见,经部门行政领导集体讨论决定,并应当在规范性文件发
布之日起20日内向市人民政府报告备案,径送市人民政府法制办
公室。
  第二十八条 区、县人民政府依据本规定第二十五条制定的
规范性文件中含有本规定第四条所列事项之一的,须由区、县人
民政府法制办公室统一审核提出意见,由区、县人民政府常务会
议讨论决定,并应当在规范性文件发布之日起20日内向市人民政
府报告备案,径送市人民政府法制办公室。
  第二十九条 区、县人民政府所属行政管理部门(含法律或
法规授权的组织)依据本规定第二十五条制定的规范性文件中含
有本规定第四条所列事项之一的,应当在规范性文件发布之日起
20日内向区、县人民政府和市人民政府所属的相应的行政主管部
门报告备案,径送区、县人民政府法制办公室和市人民政府所属
的相应的行政主管部门的法制机构。
  第三十条 乡、镇人民政府依据本规定第二十五条制定的规
范性文件中含有本规定第四条所列事项之一的,应当在规范性文
件发布之日起20日内向区、县人民政府报告备案,径送区、县人
民政府法制办公室。
  第三十一条 国家机关、社会团体、企业事业组织以及个人
认为其他规范性文件同市人民政府规章相抵触的,可以向市人民
政府书面提出审查的建议,由市人民政府交由有关部门提出意
见。
  第三十二条 规范性文件的制定程序,参照本规定第二章的
有关规定执行。国家和本市另有特别规定的,从其规定。
  第三十三条 规范性文件的备案程序,参照国务院关于法规
规章备案的有关规定执行。
  第三十四条 规范性文件的备案主管机关发现备案的规范性
文件含有越权或违法内容的,责令规范性文件的制定部门限期改
正;对逾期不改正的,由市、区县人民政府或有关机关依照法定
权限予以撤销。
  第三十五条 对规范性文件属于备案范围而不备案的,由规
范性文件的备案主管机关责令其限期备案,对逾期仍不备案的,
给予通报批评,并由有关机关或行政监察机关追究部门主要负责
人和直接责任人的行政责任。
第五章 附 则
  第三十六条 本市各级人民政府及其行政主管部门制定规范
性文件,除遵守本规定外,还应遵守国家和本市行政机关公文处
理的相关规定。
  第三十七条 本规定自2002年9月1日起施行。以前颁发的有
关规定与本规定不一致的,执行本规定。

二00二年七月十五日